【行政诉讼原告主体资格】对行政诉讼原告资格的思考
[内容提要] 行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的基本问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被
诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多不足。为此，笔者提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的?告资格有所帮助。
[关键词] 行政诉讼 原告 资格
一、我国“相对人原告资格论”的缺陷
自我国行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼?告资格问题在理论和实践上的突出表现就是：只有“具体行政行为的相对人”才具有原告资格，除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系，也不具有原告资格。这一观点认为，行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷，行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段， 因而无需以诉讼手段实现自己的意志；而行政相对人则处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己合法权益。因此，行政诉讼的?告恒定为行政相对人。①理论认识上的这种偏差，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原告资格，则会使诉权范围过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳回起诉”。正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响如此重大，我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。
第一，“相对人原告资格论”不符合《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》涉及到原告资格问题的一共有3个规定：其一，该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其二，该法第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”其三，该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。以上规定，均未出现过行政管理相对人才能作为?告起诉的内容，最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上，《行政诉讼法》对原告资格问题已?作了明确规定，关键是如何正确理解。笔者认为，认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定，重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，则不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的，只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此，《行政诉讼法》实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未将原告资格仅仅赋子给相对人，故认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。
第二，认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼价值的体现。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。法律的这一规定，已?明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。 因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权，对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。《行政诉讼法》明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织，使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护，从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要，同时又是民主政治的真正体现。然而，“相对人原告资格论”在实践中的体现则客观上缩小了行政诉讼诉权的范围，从而使相对人之外的公民、法人或者其他组织受到行政机关具体行政行为的不法侵害，就无法获得有效的司法救济，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，从而阻°了行政诉讼价值与功能的真正实现，从一定程度上消弱了对公民、法人或者其他组织合法权利的保护，也不利于人民法院行政审判权的完整实现。
笔者认为，“相对人原告资格论”既不符合现行《行政诉讼
法》的规定，又不利于公民诉权的保护和人民法院行政审判权的正确行使，更不利于对行政行为的依法监督。因此，必须对行政诉讼原告资格进行科学认定，从而保证行政诉讼功能的真正实现。
二、我国行政诉讼原告资格制度认识的发展
近年来，随着民主政治制度的进一步完善和依法行政原则的推进，更由于行政活动对社会生活干预的深度和广度不断加强，人们逐渐认识到仅仅主张“相对人有原告资格”的理论不能适应我国行政诉讼制度发展的需求。我国行政诉讼中的原告资格，如果再局限在“行政管理相对人”这一范围内，一方面与世界各国行政诉讼制度发展的大趋势极不适应，另一方面也使行政机关的行政行为无法得到实际而有效的监督。
首先，行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以依法提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，?告起诉权资格的赋予就是其民主权利的一个表现。
其次，在认识上进一步拓展行政诉讼原告资格享有者的范围是行政诉讼立法宗旨的体现。行政权是一种强大的权力体系。在行政管理过程中，公民、法人或者其他组织始终处于被动的服从地位，当他们受到行政行为的不法侵害时，仅靠自己的力量是无法自我保护的，因此必须充分考虑保护公民、法人或者其他组织的合法权益，尤其是请求司法保护的起诉权上的保护。如果过于严格的限定?告资格的范围，会将许多理应受到司法监督的行政争议案件排斥在行政诉讼之外，从而使相当一部分行政争议得不到法律途径的公正合理解决，也必然会放纵一部分违法行政行为，使其继续以合法的形式存在。这样不但损害某一个体的利益，对国家行政权应有的严肃性和权威性也将产生不利的影响。 可见，我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变，不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化，更体现了一种观念的飞跃和发展。
三、完善我国行政诉讼原告资格之构想
鉴于我国行政诉讼原告资格所存在的不足及对这一制度认识的发展，笔者认为，我国行政诉讼中的原告资格也应向宽松方向发展，但到底宽松到何种程度，一方面取决于行政诉讼法学理论研究对立法实践的推动力，另一方面更取决于我国权力机关的立法规定。通过前文分析，可以看出行政诉讼原告资格具有“动态扩展”②的特点，在行政诉讼立法中如果通过单纯的实体规则来界定原告资格，显然有其不足。笔者认为，在行政诉讼立法过程中，除通过实体规则界定原告资格外，还必须把对原告资格进行实体界定的程序也看成是界定?告资格标准的一部分，充分利用程序的灵活性来达到适时采用符合现实条件的?告资格实体标准的目的，实现行政诉讼原告资格界定标准的实体性和程序性的结合。为此，笔者提出以下完善我国行政诉讼原告资格标准的几点设想：
（一）实体规则方面
从行政诉权的功能和行政诉讼的实践出发，并结合我国目前的国情，笔者认为，界定我国行政诉讼原告资格的标准主要从以下三个方面考虑：
1、在立法上总体规定，原告资格是反映“当事人所具备的足以引起司法程序的利益”，即原告资格仅仅是一种主体资格，而不包括其他一些构成方面，如必须在受案范围之内、不超过法定的诉讼时效期限、受诉法院有管辖权等。《布莱克本大辞典》中也将原告资格解释为“某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸于司法程序的利益”。③这一解释区别了原告资格就是要具备原告法律地位的资格，符合了现实的需要并与现实保持了和谐联系。我们在立法上这样界定原告资格，可以解决法院受案审查中的诉讼主体资格问题，并与诉讼客体（受案范围）、其他条件等共同组成法院的受案条件，从而厘清司法实践中一部分人对原告资格、受案范围和受案条件三个概念的混同，有利于人民法院审查立案，有利于充分保障当事人的诉权。
2、拓展“利害关系”内o，确定当事人起诉以“事实上的损害”为标准。我国行政诉讼法第2条规定的是“直接利益受到侵犯”为标准；《若干解释》第12条则以“法律上的利害关系”为标准，该条规定比行政诉讼法的规定相对较宽，但是该条规定仍是一个限制性或缩小性规定，其意图仍在于限制或缩小原告的范围，这种做法和行政诉讼的自身规律及发展趋势不相容。我们在理解“利害关系”时，应当既包括直接利害关系，也包括间接利害关系；具有原告资格的不仅包括与被诉具体行政行为直接作用的对象，即明示的相对方，也包括具体行政行为不直接针对其做出却对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。
3、全面确立“司法最终救济”原则，允许更多的当事人有权提起行政诉讼。 目前，我国大多数的具体行政行为都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或直接提起行政诉讼，但对于终局的具体行政行为和抽象行政行为， 当事人不能提起行政诉讼，这与行政复议法规定的复议范围不相一致，也不符合wto规则的要求和行政救济原则的规定。另外，仅就履行wto义务而言，若将1994年gatt第10条第1项和trips协议有关条款所规定的与实施普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定相关的所有行政行为纳入司法审查范围，其中的抽象行政行为必然属于司法审查的对象。因此，我们应当在立法上确定“司法最终救济”原则，允许当事人对于所有行政行为在穷尽行政救济后均可向法院起诉。
（二）程序规则方面
由于行政诉讼原告资格“动态扩展”的特点决定了其在不同的时期会有所不同，立法也不可能穷尽所有的原告资格。笔者建议，在立法时对原告资格规定一个总体的原则性的条款，同时授权最高人民法院对行政诉讼原告资格及时进行研究，并适时通过司法解释和在《最高人民法院公报》上公布相关的典型案例这两种灵活的方式来及时地确认新出现的?告的资格，从而指导下级法院开展审判工作。这与原告资格确定之本身政策性的特点是非常吻合的，应当成为我国立法和司法实践的一种理想选择。