[地方立法的范围]地方立法应充分体现和维护广大人民的利益

    胡锦涛同志在2003年7月1日的重要讲话中指出：“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民。地方人大的立法工作贯彻“三个代表”重要思想，就是要使制定的地方性法规，能够切实反映广大人民的意志和根本利益，即“顺民意，谋民利”。完善社会主义市场经济法律体系，建设社会主义法治国家，一定要加强立法工作，其中包括加强地方立法的工作，但并不是说，制定了法律就是实行了法治。亚里士多德早就说过，法治的含义是包括严格的依法和所依之法必须是“良法”这两层意思的。所以我们不仅要制定出法律，而且必须制定出能够实现、维护、发展广大人民利益的法。
地方性法规一定要符合宪法。因为宪法是国家的根本大法，是全国各族人民意志和利益的最集中的体现，任何法律法规都要以宪法为依据而不能违背宪法。违宪的法律规定越多、执行得越坚决，对人民的利益危害就越大。最近一段时期社会反映强烈的孙志刚案件，起因是公安机关依据1982年国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》对孙志刚实施了错误的收容审查，导致了孙志刚被伤害致死。我国宪法规定了公民的人身自由权利不受侵犯，非经人民法院决定或者人民检察院批准不受逮捕。孙志刚是因为当时他没有随身携带“三证”（我们任何人都不可能随时随地将“三证”带在身上）而被作为“流浪者”被收容即被限制人身自由的。因为强制性地收容审查与拘留、逮捕在限制人身自由上并无区别，故这样做显然是违宪的。同时我国《行政处罚法》、《立法法》规定，限制人身自由的行政处罚、强制措施，只能由全国人大或者常委会通过制定法律来规定，而不能由行政机关的行政法规来设定，在上述两个法律颁布后国务院这个《收容遣送办法》应当是不能再执行的。这次孙志刚案件受到法律界人士的严厉批评。国务院迅速作出决定，废止了原《收容遣送办法》，颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。国务院的行政法规不能违宪、违法，我们制定地方性法规更应当严格遵循合宪、合法的原则，不能侵犯公民的人身自由权利和其他合法权益。
地方性法规应当防止对公民权利的过度干预。公共领域或者称公共权力和私人领域或者称私人权利，从来就是一对矛盾，既对立又统一。行政机关、司法机关等行使的权力即是公共权力，其最大特点是在于它是由法律赋予的，法律赋予这些机关什么权力，这些机关才行使什么权力，法律没有赋予的权力，它们是不能行使的，否则就是构成“行为没有法律依据”，就是越权；但公民不同，除了法律明确限制的以外，其权利广泛存在。宪法规定公民的基本权利，只是对公民权利的基本的方面、起码的权利作出规定，予以强调，并不是公民权利只限于此，凡是法律没有限制的就是公民自由的领域。世界文明、法治的总趋势，是减少、限制公共权力，扩大、发展私人权利，尽量使公共权力保持在最小范围，而使公民获得尽量多的自由。我国近年来推行政府机构改革，努力简化行政程序、精简机构设置、减少行政审批等，也是朝着这种趋势的。过去的情形就不一样，如以往很长时期，公民出门办事要带很多的证明和文件，否则寸步难行、啥事也办不了。如农民进城打工，除身份证以外，还要有原籍县政府制发的“外出人口务工证”、务工地的“外来人口就业证”、务工地的“暂住证”、雇佣单位的经所在地政府部门批准的招工计划和名额等，没有这些证明材料，是不能在城里务工的。如是夫妻一同外出，还要持结婚证，否则不能一同住房或租房。要获得这么多的证明，就是要经过这么多的审批。甚至于结婚，虽然男女双方自愿，什么条件都符合，但必须经过所在单位批准，开出证明，才能到婚姻登记机关登记。这些都是国家公共权力对公民私人权利的过度干预，公共权力膨胀的结果就是公民权利的被挤压，公民自由的空间越来越小，这对于促进经济繁荣和社会发展，建设一个朝气蓬勃、充满活力的社会是不利的。现在改革的结果，除了身份证、暂住证以外，其他的证明和批准都不要了，这是我们社会的一个很大进步。当然，有些必要的审批和手续还是应当要的，如从事餐饮、食品行业的人，必须身体健康，持有卫生许可证。现在各个方面都强调依法管理，要求规范化、正规化，故地方立法中不断地出现“管理条例”之类，所以要特别注意公共权力的不应有的扩大。如民事合同，只要是当事人双方真实意思的表示，内容不违背国家法律的禁止性规定，订立后即具有法律效力。但有同志建议：为了防止欺诈，应在地方立法中规定合同订立后应当经过有关部门鉴证。这个建议是不能采纳的，至于合同欺诈的问题，法律已有处理的规定。
地方性立法要对市场主体、公民权利予以平等保护。我国宪法中规定了公共财产神圣不可侵犯，对公民的合法财产予以保护。对这个规定，我们过去没有觉得它有什么不妥。但随着市场经济的发展，市场主体出现多元化，特别是加入世贸组织之后要求实行非歧视原则，这样一来，我们就要考虑这个规定合适不合适。因为一个是神圣不可侵犯，一个是予以保护但并不是“神圣不可侵犯”，这里有谁高谁低的问题，所以现在有些同志建议对这条规定加以修改。还有一件事情，我们以前多次讲要对什么事物“保驾护航”。香港有一条法律，如果能证明案件在香港以外的地方审理得不到公正审判的话，就可以在香港审理。当有一起涉及内地大型国有企业的案件时，律师找到报纸上登载的领导人的讲话中有“法院要为国有企业保驾护航”的话，即以此证明内地法院是对国有企业保驾护航的，案件在那里审理对外商或民营企业可能不公平，结果把本来应由内地审理的案件弄到香港审理去了。当前在地方立法中，平等保护市场主体、公民权利，是一个非常需要注意的问题。我们从发展本地经济出发，可能要制定出一些在这个方面、那个方面的优惠政策并进而规定到地方性法规中，所以一定要注意贯彻平等、非歧视原则，不论是本地外地、公有民营，凡来此地搞开发建设或者经商，都应享受一样的优惠政策，给予一样的保护。现在还有一种现象，有的地方为了吸引资金搞开发建设，对投资者予以照顾、支持的同时，忽略对本地原有公民的权利的保护。常见的如搞房地产开发时，支持开发商，而对被拆迁居民的合法权益保护不够，并由此引发社会不安定问题。
地方性立法要注意保护弱势群体的合法利益。法律向弱者倾斜，这是一条公认的原则。只有注意保护弱者，才能平等地保护全体公民和一切社会主体的合法权益，体现社会正义和公平，维护社会的稳定和秩序。弱势和强势是相对的，消费者相对于经营者是弱势的、患者相对于医疗机构是弱势的、打工者相对于老板是弱势的、接受格式合同的一方相对于提供格式合同的一方是弱势的、在行政管理中被管理者相对于管理者是弱势的，等等。现在各地都在制定关于保护消费者、保护职工等弱势群体的法规，这是法制建设中的重要工作，一定要做好。在这个工作中，非常重要的是有些观念要改变，比如在规定保护职工合法权益时，一定不能将农民工、临时工排除在外。现在有些工会组织，重视保护本单位在册职工的权益，而未将第一线工作的大量的农民工、临时工纳入自己保护的范围，工会在代表职工与经营方订立集体合同时也不考虑农民工、临时工，这都是不恰当的。现在许多农民工、临时工被克扣工资、在没有相应安全卫生条件下冒险作业、发生工伤事故得不到照料和补偿等问题在很多地方很突出，应当成为地方立法重视的问题。在处理医患纠纷、房地产开发建设纠纷和商品房买卖纠纷、公用事业经营者和用户的纠纷、精神损害赔偿等等问题上，有许多不同意见，有些问题争论还很激烈，我们在看待这些问题、制定法规、规章和政策措施时，应当贯彻法律向弱者倾斜的原则。
为着贯彻“三个代表”重要思想，制定出能够实现、维护、发展广大人民利益的法，立法过程应当是民主的。最主要的是应当认真听取广大群众的意见，通过进行立法调研活动、召开有各界人士参加的立法研讨会、听证会等形式，集中民意、吸纳民智。地方性法规制定出来后应当认真贯彻执行，并在执行中继续听取群众的意见和建议；有问题或者确实没有制定好的，经过法定程序可以修改或者废止、重订。总之，一定要使我们制定的是符合“三个代表”的“良法”。