[地方人大的职权]地方人大：从职权的角度来分析新时期的地方人大工作

地方人大：从职权的角度来分析新时期的地方人大工作

划分人大职权[1]的关系对新时期人大工作具有重要的意义。准确界定人大及其常委会究竟有哪些职权要有科学的原则与标准：要在我国法律体系中把握人大及其常委会的职权；要符合人大及其常委会建设的实际；要在我国政治体制框架内界定人大及其常委会的职权，符合政党政治的一般规律；能够切实对我国的民主法治建设发挥实际作用。一般认为人大及其常委会有立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权，而笔者认为，人大及其常委会的立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权四种权力的说法并不准确，而应当是不可分割的立法权、监督权、议事权三权[2]。其中立法权与监督权是实体性权力；议事权更多表现为民主议事，科学决策的程序性权力，以促进决策的科学性与民主性；议事权更多地为立法与监督服务，使人大及其常委会更好地行使立法权与监督权；传统理论界与人大工作者界定的重大事项决定权与人事任免权属于议事权范围[3]。

党的十七大明确指出，要促进决策的科学性与民主性，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权[4]。如此定位人大及其常委会的职权更符合我国人大制度发展的实际，也符合议会制度与政党政治发展的基本规律，形成党、政府与人大的制度运行机制。既然人大及其常委会主要的权力是立法权、监督权、议事权，那么地方人大及其常委会要通过立法规律、监督程序、议事规则履行法定的重大事项决定权：要借助地方立法，通过科学的议事程序，达到监督目的。笔者在本文中主要通过对人大职权的学理分析得出这样的结论：在新的历史时期，人大及其常委会要依法履行职能，为改革决策的科学性、民主性而努力，要通过健全议事职能的制度建设保障人民的知情权、参与权、表达权，提高议事能力与水平，同时要发挥地方人大及其常委会在依法治国中的地位，在其立法空间内履行好立法职能，并把监督职能发展为地方人大及其常委会一种经常性的工作形式，使地方人大及其常委会的工作规范化、制度化、程序化，从而在逻辑上与事实上，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[5]

一、对人大及其常委会职权划分的若干观点

人大及其常委会的立法权、监督权在理论上与实践上已经基本达成共识，而对人大及其常委会的重大事项决定权与人事任免权在实践与理论上争议颇大。

9月召开了华东、东北十省（市）第十次人大研究工作座谈会，座谈会上与会者也对此进行了深入的探讨，主要有以下三种观点：第一种观点是重大事项决定权是地方人大及其常委会最重要、最根本的职权，它处于核心地位；第二种观点是重大事项决定权与其他三项职权同样重要，不可偏废；第三种观点是，监督权应作为省级人大常委会最重要的职权，监督应是省级人大常委会的首要工作，监督权是省级人大各项职权的核心，其理由是：从人大制度本身看，实现人民民主权利，让人民当家作主，是人大制度的本质，而实现人民民主权利的核心问题是人大监督，人大监督从某种意义上决定着人大制度的性质地位，从法律规定上看，监督是省级人大的首要职权；从四项职权的关系看，监督权是省级人大各项职权的核心。因为，立法不是目的，监督行政、司法机关严格执法和公正司法才是关键。法律的作用就是保障和制约，法律如果得不到执行，等于一纸空文{1}。

其他学者为此也展开了讨论。

观点一：决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会决定地方国家事务的权力，它是地方人大最根本的权力。人大及其常委会的决定权，是最主要、最基本的一项职权{2}。王占红同志表达了类似的看法，他认为在地方人大及其常委会的三项职权中，决定权是前提和基础，监督权是落实决定权的重要手段，人事任免权则是决定权的一种特定形式，或者说是落实决定权的重要保障措施。决定权在“三权”中处于基础地位，对于没有立法权的地方人大及其常委会来说，它的作用显得更为重要。地方人大及其常委会只有充分行使决定权，才能树立人大权威，才能真正发挥人大的职能作用，才能把人民当家作主的权力落在实处{3}。

观点二：河北省人大常委会研究室高道冲同志认为决定权是一个含义比较宽泛，不太明确的概念，决定权往往和其他三权相互交叉。一方面，无论是地方立法权、人事任免权还是监督权，这三权的行使通常都要通过做出决定的形式来实现；另一方面，决定权所承载的实质内容在很多情况下属于地方立法权、人事任免权和监督权的范畴。而重大事项决定权则不具有地方立法权、人事任免权或监督权的性质，它是一个严格的法律概念，具有明确的含义，是地方人大常委会一项独立的职权。由此可见，决定权和重大事项决定权不应当是同一个概念。从决定权而不是从重大事项决定权出发去搞关于这一问题的地方立法，必然就会错误地把其他法定职权作为重大事项的内容了{4}。

观点三：人大的四类职权的划分只是相对的，并有交叉性，也没有 穷尽各项职权，如对人事罢免撤职权，它可算是任免权，也可算是监督权。有些法律性的决定，既可作为立法权的内容，也可作为重大事项决定权的内容{5}。

观点四：人大议决权是指人大对所有法定职权范围以内的事项进行讨论、决定的职权，而人大重大事项议决权则仅仅是指人大对国家事务重大事项进行讨论、决定的职权。显然，后者包括在前者之中，后者只是前者的一个组成部分。所谓的重大事项，已经不是指普遍意义上的重大事项，而是专指国家事务中除立法、监督和选举任免以外的其他重大事项。因此，重大事项议决权也就与立法权、监督权和选举任免权区分开来。其实，当我们将重大事项议决权作为一个单独的职权类别来对待的时候，我们也就已经自然地将人大议决权与人大重大事项议决权区分开来了，同样地也就已经自然地将重大事项议决权与立法权、监督权和选举任免权区分开来了。如果说，议决权是立法权、监督权和选举任免权的有机组成部分的话，那么重大事项议决权则是与立法权、监督权和选举任免权相互并列的一种职权，应该没有什么交集{6}。

观点五：立法权、监督权、任免权和决定权是对法律赋予人大的各项职权的高度概括。立法权、监督权、任免权的行使又都必须要以决定的形式出现，离开了决定的形式，各项权力也就失去了依据和目标。从这个意义上讲，决定贯穿于“四权”之中，在权力机关的运行机制中居于重要地位。但这不意味着各种权力就因此必须转化成了决定权{7}。

全国人大阚珂同志对人大职权作了比较科学的论述，他认为：

第一，决定权与其他三权的划分是相对的，不是绝对的。这就是说，如果用人们通常所说的四权来概括人大及其常委会的职权，那么对人大及其常委会的职权可以进行不同的划分。对有些职权既可以划分在决定权中，也可以划分在四权的其他三权的某一权中；有些职权在抽象地表述时是决定权，在具体行使时或从行使的结果看，可能表现为其他三权的某一权。用四权来划分人大及其常委会的职权还会出现交叉的情况。

第二，四权的划分具有非穷尽性。立法权、决定权、任免权、监督权的概括方法，把各级人大和各级人大常委会的大部分职权包括在其中了，但是，它并没有把各级人大和各级人大常委会的全部职权包括进去。例如，全国人大常委会、省级人大常委会、设区的市的人大常委会、自治州的人大常委会有权主持本级人大代表的选举；在全国人大闭会期间，全国人大常委会领导全国人大各专门委员会，这些职权都很难恰当地概括在四权的某一权中。四权划分的非穷尽性，就是指“四权”所包括的是各级人大和县级以上各级人大常委会的大部分职权，而不是全部职权。搞清楚这一点，我们在实际工作中，就不会只注意“四权”，而忽视其他职权，就能够注意全面地行使职权，充分发挥国家权力机关的作用{8}。

综合上述分析，我们可以看到，对人大“四权”的一般概括，难以解决两个问题：四权概括的范围并不周延，且四权不在一个层面；其次，四权的概括不能反映与适合人大及其常委会的实际职权运行现状，因此有必要对人大及其常委会的职权根据其立法体系进行重新界定。

二、对现有人大及其常委会职权划分的逻辑关系分析

（一）人大决定权与重大事项决定权的关系

重大事项决定权与人大的决定权存在着紧密联系，重大事项决定权是法律赋予人大及其常委会的法定专属权利，而且首先是一种实体性权力。而决定权既是实体性权力，也是程序性权力，并且首先是代表机关履行职责的程序性权力，重大事项决定权具有决定权的一般属性。

1．人大决定权

决定权是地方国家权力机关行使职权的重要方式。所谓人大的决定权就是指人大履行自己的职权所做出的决定与决议，是人大履行职权的方式。有论者指出“所谓地方人大及其常委会的决定权，是地方国家权力机关对国家生活中的重大事项做出具体的规定并对行为做出明确规定的一种权力，这种权力具有法律约束力。”{9}显然上述概念所言的决定权应该属于重大事项决定权，而不属于本文所论决定权的范畴。

程湘清先生认为人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项做出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。他指出人大决定权具有三个特点：一是创制性。这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直接享有创制权。二是全局性。这是因为决定的内容，是关系国家或地方国家全局的重大事项。三是权威性。这是因为做出的决定，代表了人民和国家的意志，具有最高的或相对最高的法律效力{10}。程湘清先生所论的决定权应该是专指重大事项决定权，而不是一般意义上的决定权。

上述情况表明理论界和人大工作者经常是把决定权与重大事项决定权等同使用的。而在人大履行职权的运作实际中，人大的职权一般都要借助行使人大的决定权来体现，而有些事项不属于重大事项决定权，而是人大履行职权的程序性权力，因此有必要把决定权与重大事项决定权区别开来。

2．重大事项决定权与决定权的关系

在理论上首先不能把重大事项决定权等同于决定权，否则我们不仅不能准确理解人大职权的关系，也会混淆人大职权的相互关系。决定权的行使贯穿于地方国家权力机关职权运行的全过程，决定权就性质而言，既是实体性权力，也是程序性权力。相对权力机关的其他权利，决定权是一种程序性权力。人大决定权不是孤立地存在的，它和人大其他职权紧密联系，不可分割，是一项程序性权力，是通过议事规则对其他权力的一种确认程序；决定权体现在人大履行职权的各个环节中，不具有独立性。决定权的行使渗透人大行使职权的整个环节。决定权的上述属性并不能说明决定权独立于立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权之外。决定权依赖于人大其他的四项职权，从这个意义上讲，决定权不具有实体性，而只具有程序性。

在人大及其常委会的实际工作中，地方人大行使的决定权有各种不同的内容和表现形式，重大事项决定权只是其中最典型、最重要的一种形式。人大有权做出决定的事项并不都是重大事项，而人大能够进行讨论、审议的重大事项，不一定适合作出实质性的决议、决定。一些有关程序性、工作性、事务性的事项，如实施和修改法规的决定，批准下级人大制定地方性法规的决定，人事任免的决定，召开人民代表大会的决定等等，这些决定尽管十分重要，但我们不把它列入“重大事项决定”的范畴{11}。

（1）重大事项决定权是法律赋予人大及其常委会的法定专属权力，而且首先是一种实体性权力。

从宪法法律规定的地方人大的各项职权和人大决定权的实际使用看，地方人大行使的决定权有各种不同的内容和表现形式，重大事项决定权只是其中最典型、最重要的一种形式。“重大事项”顾名思义，就是事关国家和社会发展全局的、具有重要影响的、人民群众普遍关注的事项，重大事项决定权区别于一般意义上的决定权。我国宪法与地方组织法对重大事项决定权通过列举的方式进行界定。

（2）重大事项决定权区别于人大决定权。决定权既是实体权力，也是程序性权力，但首先是代表机关履行职责的程序性权力。

地方人大的重大事项决定权与决定权不是同一个概念，两者之间既有共同点，也存在着差异。

具体一点说，地方人大行使的决定权不仅是指它有权讨论、决定地方各方面工作的重大事项，如计划、预算等，而且还包括其他许多程序性、工作性、事务性的事项，如实施和修改法规的决定、监督事项的决定、人事任免的决定等等。这些决定有的尽管十分重要，但一般并不称作“重大事项决定”，重大事项决定权的立法也没有对此加以列举。而有些纯粹属于一般性事项和一般性履行职责的决定，如决定授予地方荣誉称号、批准在人代会闭会期间对代表进行逮捕或刑事审判的许可申请、讨论确定市树市花、与国外缔结友好城市关系等，却被列为地方人大行使重大事项决定权的内容之一加以规定。这说明，对人大工作中重大事项决定权和决定权的混合使用，已经影响到了地方人大常委会讨论决定重大事项立法的准确性和科学性。

重大事项决定权是宪法和地方组织法规范了的一种法律概念（尽管还是一种不严格的法律概念），重大事项决定权具有自己的特点，决定权不能替代重大事项决定权。决定权是一个含义比较宽泛、不太明确的概念，决定权往往和其他三权相互交叉。一方面，无论是地方立法权、人事任免权还是监督权，这三权的行使通常都要通过做出决定的形式来实现；另一方面，决定权所承载的实质内容在很多情况下属于地方立法权、人事任免权和监督权的范畴。人大的决定权包括重大事项决定权是与其他各项职权相并列、相结合的一项权力，在法治社会和西方代议制国家，立法权和监督权是代议机关两项最主要的权力，西方各国各级议会基本都是通过行使立法权和监督权的形式来达到影响、参与国家和地方重要决策或直接决定重大事项的目的。

（二）重大事项决定权与立法权

随着我国市场经济的建设，中央立法的地位得到进一步的加强。但是我国要实现依法治国的目标，仅靠中央立法是不够的，必须充分调动地方立法的积极性。地方立法权的不断扩大，既是我国多年来法制建设经验的总结，也是时代发展的需要，是我国改革开放和建立市场经济体制的需要。地方立法可以使中央立法具体化，完善其程序，更好地实施上位法，能够充分发挥地方立法的示范与实验作用。地方立法相对涉及面小，可以为中央立法积累经验，进行超前立法的适当探索。

重大事项决定权是通过划分立法空间来规定的。立法法第67条规定，“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。立法法第67条的规定要解决的核心问题，是从两个立法主体共有的对本行政区域重大事项的立法权中，取其重中之重部分划归代表大会专有。立法法对地方人大及其常委会立法职权所作的这一调整，对于切实加强地方人民代表大会的立法工作，突出代表大会的立法地位和权威性，具有重要意义。同时也有助于地方权力机关和行政机关把本行政区域的特别重大问题，摆在突出的位置上加以规范和管理{12}。梁国尚同志特别指出执行立法法第67条的规定，应把着眼点放在加强地方人民代表大会立法工作的力度上，而不是解决地方人大与其常委会的分权问题；地方组织法第8条赋予了县级以上的地方各级人大15项职权；第44条赋予了县级以上的地方各级人大常委会14项职权。其中，人大的第3项职权与人大常委会的第4项职权是完全一样的，都是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民政、民族等工作的重大事项。”此项决定权，对于有立法权的地方人大及其常委会来说，同时也是立法权，因为他们在以制定法规的形式，决定上述各项工作中的重大事项时，既是行使决定权，也是行使立法权{12}。由于两个主体的决定权是一样的，因而他们对重大事项的法规制定权也是一样的。

重大事项决定权是一种临时性决断机制，不能取代地方立法权。地方人大常委会要把其职责的重点放在立法与监督上，可以通过重大事项立法把重大事项决定权牵引到地方立法与工作监督上。地方人大及其常委会可以通过制定地方性法规或者授权立法，解决本区域内普遍性的重大事项，而不必启用重大事项的讨论与决定机制，替代地方人大行使地方立法权，实现人大及其常委会工作的规范化与制度化。

人大的重大事项决定权不是一个自我运作的排他性权力，而是一种决策机制与形式。地方人大及其常委会是地方国家政权机关，地方人大讨论决定地方重大事项的过程是一个党领导下的决策民主化、科学化的过程，它不仅包含了党的政治领导权和对重大事项的决策权，而且往往包含了“一府两院”对重大事项的提案权和说明权等。人大在其中所起的作用更多地表现为一种意见建议权、修改完善权和批准权。因此，重大事项决定权不是地方人大的一项专有权力。而是由一系列不同性质和层级的决定权所构成的共同决定权。共同参与决定重大问题或民主做出重大决策也是现代社会政治生活发展的一个必然趋势，地方人大要主动适应这一趋势，努力掌握在民主化、法治化的条件下各方有效参与行使重大事项决定权的方法与途径。

一些同志提出，决定权在人大的各项职权中处于根本的地位，人大的立法权、任免权都是决定权的两种特定表现形式，监督权则是保证决定权实施的一项派生性权力。但是把决定权抽取出来置于其他各项职权之上，并不是一个合理的与合乎现实的选择。在法治社会和西方代议制国家，立法权和监督权是代议机关两项最主要的权力，西方各国各级议会基本都是通过行使立法权和监督权的形式来达到影响、参与国家和地方重要决策或直接决定重大事项的目的。随着我国民主法制建设的不断推进和人大工作的深入发展，地方人大也将会越来越多地通过立法权、监督权来履行讨论决定地方国家重大事秀的职责。

（三）重大事项决定权与监督权

监督权是重大事项决定权行使的重要保障，只有行使监督权才能使重大事项的决定权得以实现。人大没有监督，而仅行使决定权，就有可能做出错误决定，或做出正确决定也难以贯彻执行。

地方人大也在监督权与重大事项决定权的关系上作了一些探索，江苏省盱眙县人大常委会出台代表监督重大事项制度。为了加强对县政府重大事项的全方位监督，充分发挥代表作用，盱眙县人大常委会建立了县、乡人大代表监督重大事项制度。该制度规定，对在本县内投资300万元以上的建设工程，县人大常委会将成立监督委员会和由重大工程涉及的乡、村人大代表组成的监督小组，自重大工程投标开始至工程竣工验收为止，实行全程监督。

监督法出台后，重大事项决定权与监督权的结合行使更为明显。河南信阳就建立了司法机关重大事项和部分案件呈报备案制度。信阳人大为了加强人民代表大会常务委员会对司法机关的法律监督和工作监督，促进司法机关公正司法，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《河南省人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决议》，结合工作实践，实行重大事项和部分案件呈报备案制度，呈报备案的司法机关是：市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局。司法机关应当将重大事项和部分案件呈报备案工作统一由本单位法制办公室负责办理，确定分管领导和呈报责任人[6]。

综上分析，人大及其常委会的职权划分仅具有相对意义，在立法实践上，也同样存在立法权、监督权与人事任免权在运用中的相互勾连。如我国宪法明确规定了全国人大常委会可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，其本身是一种立法权，也同时行使一种立法监督功能；我国地方组织法并没有对乡、民族乡、慎重大事项决定权明确规定，也没有关于“重大事项”的表述，但并不意味着该级人民代表大会没有这项职权，也并不意味着该地区没有重大事项，我国地方组织法对该级行政区人民代表机关的所有职权便采取了概括列举的方式，而不是明显的体现了代表机关的四项职权，只不过乡级人大重大事项议决权范围相对较小，乡级人大重大事项议决权只能由人民代表大会行使，因为法律没有规定乡级人大设立常务委员会。就全国重大事项立法实践看，也不是完全把人大及其常委会的四项职权完全分开，例如有个别地方人大常委会把立法规划明确列举为重大事项（例如深圳人大常委会关于重大事项决定权的立法）。

三、关于人大及其常委会职权的地方性立法类型

（一）从地方立法实践与学理角度分析，关于人大职权的地方性立法应该属于宪法这一部门法，是规范地方人大常委会自身履职行为的法，从立法类型来说是立法机关根据上级权力机关授权的一种法的实施活动。

根据法学的调整的方法与社会关系，人大职权的地方立法应该属于宪法这一部门法。我国法学界一般认为，宪法是国家的根本大法，又是部门法，即宪法部门。宪法部门由宪法典和宪法性法律组成，有关人民代表大会的法律，如人民代表大会组织法、选举法、代表法、立法法等所谓宪法性法律，均属于宪法部门。有学者因此产生质疑：在宪法部门中既有法律效力最高、创制程序最严格的宪法典，又有与其他部门法法律效力相等、创制程序相同的人大组织法、选举法、代表法、立法法等所谓宪法性法律，那么宪法部门中的法律规范是不是都属于宪法规范？如果我们说宪法部门中的法律规范都属于宪法规范，那在人大组织法等的法律规范又是什么法律规范？因此有学者认为，全国人大常委会根据立法工作的实际需要，初步将中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。显然，全国人大常委会已将法学界通常说的“宪法部门”改为“宪法及宪法相关法部门”，表明全国人大常委会已经认识到了宪法与宪法相关法的区别。该学者进一步指出取消现在的宪法部门或宪法及宪法相关法部门，不再把宪法视为部门法，将宪法仅定位于根本法，专指宪法典（含宪法修正案和宪法解释），而将现在的宪法部门或宪法及宪法相关法部门中的所谓宪法性法律（亦即宪法相关法）组成新的独立的法律部门，其中最重要的就是人大法部门。人大法成为一个独立的法律部门，宪法仅定位于根本法，由此我国的法律体系由宪法这一根本法和人大法、行政法、刑法、民法、商法、经济法、社会法、环境（资源）法、司法法（诉讼与非诉讼程序法）、军事法等部门法组成，各部门法又可分许多子部门法，我国的法律体系呈“金字塔型”，这样就突出了宪法的根本法地位{13}。

建立人大法部门的概念，这一说法还为时过早也显牵强。但是从学术研究的角度把人大研究作为一门研究方向，属于宪法学学科，建立“人大学”是必要的，但若认为有一个独立的人大法部门是不够准确的。有关人民代表大会的法律，包括人民代表大会组织法、选举法、代表法、立法法、监督法、议事程序法等，主要调整的对象是国家机构的职权，特别是人大及其常委会的职权，使用的主要调整方法是授权性的、概括性的，因此，从划分部门法的方法看，涉及人大的主要法律、法规从整体上属于宪法部门法，人大法属于宪法部门法的二级层次，从立法类型来说是立法机关根据上级权力机关授权的一种法的实施活动。人大的职权属于宪法授予的权力，是授权性的，是对宪法的实施。

综上分析，既然人大及其常委会职权的地方性立法是一种授权性立法（具体的授权形式），是对宪法与地方组织法等上位法的实施性立法，本质上是地方立法机关的一种法的实施活动[7]。

（二）要根据人大职权上位法的法律渊源判断人大行使其职权的重点。

有关人民代表大会的法律，在中央立法层面包括人民代表大会组织法、选举法、代表法、立法法、监督法、议事程序法等，不存在关于重大事项立法、人事任免的直接上位法，关于重大事项决定权的立法，只在宪法和地方组织法有相关规定，没有法律这一层级，也不存在明确的授权立法依据[8]。

人大职权是政治性的宪法权力，有关人大的职权立法总体上属于宪法部门法，地方权力机关要能够行使立法权要有上位法的明确授权；它不同于地方政府规章，从人大相关法律的实际情况看，绝大多数地方权力机关的地方性立法有明确的授权依据：

例如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和本行政区域的实际情况，制定实施办法；监督法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法；选举法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案。

如果把人大的职权界定为立法权、监督权、重大事项决定权、任免权，则后两权缺少直接的上位法的支持和与之对应的概括授权，作为重大事项的地方性立法由于缺少法律层面的制度支持，加之宪法的可诉性不强，必然影响人大行使重大事项决定权，影响国家权力机关的威信，是一项不明确的职权，不利于地方人大履行其职责。当然立法法对地方立法权限有概括性的授权：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，并不说明没有授权就不可以进行地方性立法，但如果有法律层面的上位法明确而具体的授权，则其立法位阶合理，立法效果必然是明显的，立法空间必然是相对明确的。

如果把人大的职权概括为三权，立法权，监督权，议事权，则前两者有明确的上位法；作为代表机关的议事权则可从议事主体（代表法）、议事组织（组织法）、议事程序（议事规则）、议事对象（重大事项、人事任免）等若干方面进行立法规范。下图显示了关于人大方面的立法的三个层级，与之对应着三种职权，可以实现人大职权与人大立法层级的统一，使人大工作规范化、制度化、程序化，从而“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”

（三）地方人大及其常委会关于人大职权的地方性立法要遵循宪法授权性立法的基本立法理念、方法与技术。

关于人大职权的地方性立法遵从的基本立法方法有哪些？按照我国法理学界对法学部门调整的通说，法学调整的方法包括以下几种概括：

有学者认为法律调整方法是法对社会关系施加影响的手段和方法的总和。这主要包括：（1）确定权利和义务的方法、方式。如权利、义务是由当事人协商而定，还是根据国家的法律或命令而定；（2）权利、义务的确定性程度和权利主体的自主性程度；（3）法律事实的选择；（4）法律关系主体的地位和性质；（5）保障权利、义务实现的手段和途径{14}。不同部门法法学调整的方法是个性化的，如果没有本部门法特有的方法，我们很难说该部门法走向成熟，因此方法决定与确定个性。宪法的调整方法不仅仅要确定其合法性也要确定其实践性，使其能够在法律调整的全过程中发挥作用。按照我国学者对宪法规范特征的概括：根本性、最高权威性、原则性、纲领性、相对稳定性、无具体惩罚性等，因此有关人大职权的立法技术应该按照宪法部门法的调整方法进行调整。

四、结论

综上分析笔者认为：

1．不能把人大决定权等同于重大事项决定权，人大的决定权贯穿在整个人大职权运行过程中，但不是法定意义的重大事项决定权，通常意义上的人大决定权不是一项独立的职权，要依赖于人大的四权，实质上主要是人大履行自己的职责的一项程序性权力，是议事权的组成部分。

2．立法权与监督权是人大最普遍与经常性的权力，而人事任免权和重大事项决定权具有特定性、不确定性、动态性，地方人大也往往是以立法的方式对“重大事项”做出界定。

3．在人大的四种职权中，立法权与监督权是核心，人大及其常委会拥有的四权是通常意义上的划分，仅具有相对性，而不能代表权力机关的全部职责。而人大及其常委会要充分行使好重大事项决定权，增强其履职能力，必然要综合利用人大各方面的职权建设，不能截然分开。

4．人大及其常委会的立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权四种权力的说法并不准确，而应当是不可分割的立法权、监督权、议事权三权。其中立法权与监督权是实体性权力，而议事权更多表现为民主议事，科学决策的程序性权力，重大事项决定权与人事任免权属于议事权范围。

5．在新的历史时期，人大及其常委会要依法履行职能，为改革决策的科学性、民主性而努力，要通过健全议事职能的制度建设保障人民的知情权、参与权、表达权，提高议事能力与水平，同时要发挥地方人大及其常委会在依法治国中的地位，在其立法空间内履行好立法职能，并把监督职能发展为地方人大及其常委会一种经常性的工作形式，使地方人大及其常委会工作的规范化、制度化、程序化，从而在逻辑上与事实上，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”

【注释】作者简介：刘文忠（1972—），内蒙古人，法学博士，经济学博士后，北京联合大学副研究员，人民代表大会制度研究所副所长，研究方向：法理学与立法学、宪法学、农业立法。

北京联合大学人民代表大会制度研究所，北京100101

instituteofpeople’scongressessystem，beijinguniversity，beijing100101china

[1]理论界一般在讨论我国国家机构的分工时，经常使用“职权”的概念，笔者认为用“职能”的概念更为妥当，“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。我国国家机构要为人民民主服务。发挥各自的职能，保障社会主义民主，“人民民主是社会主义的生命”，不是权力的分割，而是职能的分工．要从分工的视角界定人大的职能；本文为使讨论的重点更为明确，仍然采用“职权”的概念。

[2]更为准确的说法应该是立法职能、监督职能、议事职能，见注释[1]。

[3]按照议事规则，对重大事项或者人事任免可以做决定，也可以不做决定，即议而必决，议而可决或者只议不决；也可以提出建议而不作决定；或者通过议事程序进行信任性表决。

[4]党的十七大指出：“深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。”

“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道．依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能。善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设．优化组成人员知识结构和年龄结构。”

“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”上述精神是我国新时期人大工作的重要指导思想。为我国新时期人大及其常委会指出了工作方向。

[5]党的十七大报告指出“完善制约和监督机制。保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使．必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”报告中关于决策权、执行权、监督权的划分，体现了党的领导，政府执行。人大监督的执政模式。

[6]8月30日信阳市三届人大常委会第三次会议通过。

[7]对法的实施活动法学界有不同的理解。一种意见认为法的实施是“法律在社会实际生活中的具体运用和实现。法律的实施活动包括执法、司法、守法”；另一种意见认为“法的实施是使法律规范的要求在社会生活中获得实现的活动”。参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年7月第1版，第340页；孙国华主编：《法理学教程》，中国人民大学出版社，1994年8月第1版，第411页。

[8]重大事项决定权立法直接的法律渊源包括：《中华人民共和国宪法》第104条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第3款：县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；第44条第4款：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。

可以看出中央立法中对“重大事项”作统一明确的限定有一定困难。地方各级人大及其常委会行使决定权根据目前法律规定，其法律渊源主要包括三类：一是组织法明确规定和列举的；二是其他单行法律明确规定的．如预算法、城市规划法、土地管理法、教育法、妇女权益保护法、人民法院组织法、人民检察院组织法等；三是地方组织法以概括方式规定的即“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。