浅谈有与无|浅谈新时期我国少数民族教育立法

浅谈新时期我国少数民族教育立法

（兰州商学院法学院经济法研究生）

摘 要：少数民族教育立法是我国教育立法的重要组成部分。它对于维护少数民族平等的受教育权益，不断提升少数民族教育的品质，保障和促进我国民族教育的改革与发展，进而推进我国和谐社会的健康发展，具有十分重要而深刻的意义。然而，我国目前的少数民族教育却存在着诸多问题，因此，我们必须树立立法先行的理念，用法制的手段推进和完善少数民族的现代教育。

关键词：民族教育； 教育立法；立法原则；立法内容

一年之计，莫如树谷；十年之计，莫如树木；百年之计，莫如树人。教育则是树人的基础，在当前构建社会主义和谐社会的时代背景下，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的多民族关系，使民族关系与社会发展良性互动，民族教育尤为重要。民族教育牵扯着中华民族的发展和国家的长治久安，从教育立法入手，完善民族教育立法是一条可行途径。

一、少数民族教育的相关概念

目前，学术界对于界定“民族教育”取得了较为一致的看法，可以分为广义和狭义两种。“广义的民族教育是指对作为有着共同文化的民族或共同文化群体的民族集团进行的文化传承和培养该民族或民族集团的成员，一方面适应现代主流社会，以求得个人更好的生存与发展，一方面继承和发展本民族或本民族集团的优秀传统文化遗产的社会活动。”[1]狭义的民族教育是少数民族教育的简称，是指“对在一个多民族国家中人口居于少数的民族的成员实施的复合民族教育，即多元文化教育”，其主要目的是：“一方面帮助少数民族成员提高适应现代主流社会的能力，以求得个人的最大限度的发展；另一方面，继承和发扬少数民族的优秀文化遗产，丰富人类文化宝库,为人类作出应有的贡献。”[2]广义的民族教育概念涵盖面广“无论是原始民族的教育、古代民族的教育，还是现代民族的教育；无论是单一民族教育，还是复合民族教育；无论是主体民族教育，还是少数民族教育”这些都包括在内。本文所称的“少数民族教育”采用狭义上的“民族教育”概念，单指对除了汉族以外的其他少数民族所实施的，以继承其优秀文化遗产、加强族际间文化交流为目的的教育，目的是为了实现各民族间的相互理解与尊重、平等友好与和睦相处。

二、我国少数民族教育立法目前存在的主要问题

建国六十年来，我国民族教育法规建设取得了巨大的成绩，保障和促进了民族教育事业的改革和发展。然而，纵观民族教育几十年的发展历程，民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展，特别是改革开放后，随着社会主义市场经济的发展、法制建设的加强，民族教育立法己远远不能满足民族教育发展的需要，这种不相适应的矛盾己日显突出。主要表现在：

第一，民族教育法规层级过低。从现行的民族教育法规来看，大量的为民族教育行政规章及规章性文件，法规很少，至今没有居于《宪法》和《教育法》之下的统领民族教育法规规章的民族教育基本法。由于民族教育法规层级过低，必然导致刚性不足，从而影响其效力的发挥，很难起到应有的对民族教育的保障和促进作用。当前，为适应我国依法治国、依法治教的需要，以及民族教育的进一步改革和发展，迫切要求加快民族教育立法步伐，抓紧进行民族教育法规的起草、修订工作，特别是，起草制定我国民族教育的基本法一—《少数民族教育法》，以此促进民族教育法规体系的建设和完善，使我国民族教育事业尽快走上法制化轨道。

第二，民族教育法规内容不完善。我国民族教育立法比较注重对少数民族受教育权特别是进入主流社会的受教育权的保护，而忽视对民族教育在传承和发展少数民族文化中作用、角色的规范。我国现行民族教育法规很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容，这是我国民族教育立法内容的重大缺失，也是我国民族教育立法指导思想的偏颇。这一点，可从我国双语教学政策的演变，略见一斑。建国初期我国非常重视少数民族语言文字的学习和运用，而现阶段更多地是关注少数民族学生对汉语的学习和掌握。语言文字是文化的载体，民族语言文字的失传，将导致民族文化的消失。因此，必须重视民族教育立法在保障和促进民族文化传承和发展中的重要作用。另一方面，从维护少数民族平等的受教育权出发，我国民族教育立法比较注重对少数民族学生的升学优待与照顾，而忽视了对其升学后有关学习辅导与帮助的规范，这从一定程度上导致了少数民族学生的低学业成就，从而其教育平等权也不可能得到真正落实。

第三，地方民族教育立法严重滞后。我国154个民族自治地方中，仅有十几个地方制定了民族教育法规，绝大多数地方还没有制定民族教育法规，[3]这既与中央教育立法的发展不相适应，也与民族教育快速发展的要求及在当地经济社会发展中的重要地位极不协调。

第四，民族教育法规针对性差、特色不鲜明。现行的民族教育法规无论是中央制定的，还是地方制定的，都是参照《宪法》、《教育法》、《民族区域自治法》等法律法规中有关民族教育的规定，本着与这些法律法规基本精神相一致的原则制定出来的。一个几乎共同的特点是:立法技术落后、脱离实际、照搬普通立法、没有很好地体现民族教育法规所应有的特殊性。所以，在指导民族教育实践过程中针对性不强。特别是民族自治地方制定的民族教育自治法规，没有用好用足法律所赋予的民族教育自治权，因而与民族教育的地方性法规比，特色不鲜明，有的甚至无任何特色可言。

第五，民族教育法规还不规范。现行民族教育法规规章，法律形式极不规范，立法名称庞杂混乱，大多用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称，难以判断其效力、等级、适用范围，而且多属于政策性质，法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，变动性快，可操作性差，从而影响了立法地位，削弱了立法效力，影响了立法的稳定性、严肃性、权威性。

第六，民族教育法规的执法监督机制远未形成。当前，整个社会尚未完全建立起一整套的严格的执法监督机制，法律监督处于软弱无力的状态。现在地方人大及其常委会对行政机关、审判机关和检察机关的监督还没有形成制度，也缺乏力度和实际操作，这就大大削弱了执法的监督效果，因而，“地方保护”、“部门保护”、“官官相护”以及执法者执法犯法的现象屡禁不止，严重影响了教育执法的监督效果。同时，司法部门管理体制未能形成相对独立的机制也是一个主要原因。另外，各种民间教育组织如教育学会、教育工会、各种研究会和协会等，在教育执法中的监督作用没有很好地发挥也是一个重要的原因。与国家总的情况相比，我厂国民族教育法规的执法监督机制显得更为薄弱。为加强民族教育法规建设，国家应建立民族教育法制工作机构，建立健全民族教育执法的监督检查系统。

第七，民族教育立法理论研究尚待加强。立法工作是一项理论性与实践性非常强的工作，立法实践的顺利进行离不开理论强有力的指导。但是，从民族教育法的基础理论建设上看，在系统性、趋前性、指导性、深入度等方面仍十分薄弱，没有引起各方面足够的重视。虽有一些省(区)及一些有识之士逐渐认识到研究的重要性，加强了对民族教育立法理论的研究探索，但全国范围内的研究工作仍没有很好地展开，具有一般指导意义的研究成果非常缺乏。立法巫需理论指导，是当前面临的十分突出的矛盾。

三、少数民族教育立法的理论基础

每项法律的形xx有其自身的立法基础，少数民族教育立法也不例外，主要有以下理论基础。

第一、法律是规范和调整社会事务的有效途径。我国在较长一段时期内均以政策这一制度工具来规范和处理民族事务。随着我国法律法规的不断制定和完善，民族关系也逐步由政策调整转向政策与法律调整相结合。法律调整优先于政策调整的原因在于法律具有制定程序公正、内容权威、责任明确、处罚得当等特点。因此，在既有法律法规的基础上，加快民族教育专门立法步伐，制定少数民族教育法是尤为重要的。

第二、立法机制是实现少数民族教育平等权的有力保障。少数民族教育权的实质是民族平等权，也是人权平等的范畴。从社会整体利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和谐与合作，才能推动人类社会的进步和各民族自身的发展。民族教育是我国教育体系中的一个子系统。少数民族成员是否享有与其他社会成员平等的受教育机会，这是衡量教育公平的一个重要标准，也是民族教育立法所要体现和保障的重要内容之一。

第三、少数民族教育立法的目标符合依法治国的基本理念。通过民族教育专门立法，对民族教育的具体问题由法律做出详细规定，有利于迅速改变民族教育落后的状况，促使教育主管部门、民族地区教育机构及广大人民群众在发展民族教育时能统一思想、有法可依。少数民族教育立法的必要性是由少数民族教育的特殊性和落后状况所决定的，仅仅依靠普通教育立法，难以从根本上解决少数民族教育存在的问题。只有重视民族教育立法，才能把少数民族教育工作纳入法治轨道，从而克服长期以来政策统揽全局的弊端，以“法治”逐步代替“人治”，以“法制”促进和加快少数民族地区教育发展的步伐。

四、少数民族教育立法的立法依据

（一）少数民族教育立法的客观依据

1、少数民族教育的重要性。从根本上讲，少数民族教育的重要性，直接决定着少数民族教育立法的重要性。我国少数民族教育的重要性，可概括为如下几个方面：第一，发展少数民族教育，是实践“三个代表”重要思想的必然要求。第二，发展少数民族教育，是民族地区全面建设小康社会和促进各民族共同繁荣的需要。第三，发展少数民族教育，是实施科教兴国战略和西部大开发战略的需要。第四，发展少数民族教育，是增强民族团结和维护国家统一的需要。

2、少数民族教育的特殊性。我国少数民族教育是国家整个教育体系中的重要组成部分，它具有我国国民教育的共同性，同时又有自身的特殊性。主要表现在以下方面：在教育目的上，少数民族教育既要遵循国民教育的一般目的，又有其特殊目的。在教育对象上，少数民族教育的对象主要为少数民族成员，少数民族教育必须充分考虑教育对象的这些特点。在教育内容上，少数民族教育既要遵照国家课程标准传授国家规定的基本教学内容，同时又要注重传授具有少数民族特色的教学内容。在教学方式上，实行双语教学，是少数民族教育最显著的特征之一。双语教学，是少数民族教育不

可缺少的重要教育形式。在与宗教的关系上，我国一些民族地区，宗教的地位和影响非常大，宗教影响到民族生活的方方面面。在这些地区，宗教对少数民族教育的影响十分深远。

3、少数民族教育的滞后性。改变民族教育的落后状况，实现民族教育的跨越式发展，是民族教育立法的出发点和根本归宿。新中国成立50多年来，特别是经过20世纪90年代以来的发展，民族教育事业的快速发展，为提高我国少数民族的科学文化素质，促进民族地区经济发展和社会进步，作出了重大贡献。但不容忽视，由于历史、社会、自然条件，特别是经济发展水平等多方面的原因，我国少数民族教育从总体上还落后于全国教育的平均发展水平，与沿海经济发达地区相比，民族教育发展的差距更大，且这种差距有进一步拉大的趋势。

（二）少数民族教育立法的法律依据

1、《宪法》、《立法法》和《教育法》是民族教育立法的法律依据。《宪法》不仅规定了国家发展教育事业的方针政策，规定了教育的基本制度，还规定了公民受教育的权利和义务等。民族教育法律的制定一定要为实现《宪法》所规定的有关教育的内容和目标服务。《立法法》规定的是国家法律、法规、规章制定的权限和程序，因此，民族教育立法也必须依据《立法法》规定的权限和程序进行。《教育法》是由全国人民代表大会审议通过的，在教育法律体系中处于“母法”的地位，其他各项教育法律、法规和规章的制定必须以它为依据，不得与它确定的原则相违背。

2、党和国家的方针政策是国家在一定时期内为实现一定的目标而规定的行为准则，既是制定法律的依据，也是法律的直接内容，而法律则是党和国家方针政策的具体化和规范化。党和国家有关教育的方针政策是民族教育立法的重要依据，也是民族教育立法的主要内容。

3、社会政治、经济的发展水平。在社会主义民主政治体制下，教育立法的依据是国家意志、人民的意志。一定社会的物质生活条件是一定社会经济基础的反映，

它决定着一定社会的政治和经济制度，决定着一定社会教育的发展，决定着一定社会的公民素质，自然也就决定着这个社会成员的法律观念和这个社会的法制水平。因此我们制定民族教育法要以社会主义的社会政治、经济体制和社会物质生活条件为依据。

4、教育活动的客观规律和基本原理。人们只有充分认识了教育活动的客观规律，才可能制定出符合教育活动规律的民族教育法规，使教育立法科学化。因此，我们必须把教育活动的客观规律作为制定教育法规的重要依据。同时，教育基本原理是教育实践经验的总结，它不仅揭示了教育与政治、经济发展的辩证关系，而且也反映了教育活动的规律，因此它也是制定民族教育法规的重要依据。

五、少数民族教育立法的基本原则和主要内容

（一）少数民族教育立法的主要基本原则

1、社会主义方向性原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，因此，我们制定的民族教育法规就必须体现人民的意志，遵循社会主义方向性原则，这是由教育与社会之间的本质联系决定的。教育立法首先要考虑社会对教育的要求，满足社会发展对教育培养人才的需要。其次要处理好社会经济发展与教育发展的关系，为教育发展提供有力的社会物质保障。再次要正确发挥教育发展对社会发展的推动作用，充分发挥教育自身的潜能，发挥教育自身的自主性、积极性，努力培养出更多的有益于社会主义现代化建设的德智体全面发展的创新人才。

2、法制统一原则。宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限

和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”法制统一原则包括立法、司法、守法等方面。从立法上讲，法制统一原则表现为国家的立法权由国家权力机关行使，不允许各立其法、法出多门的现象存在，以维护社会主义法制的统一和尊严。民族教育立法必须坚持社会主义法制统一原则，以宪法和教育法、民族区域自治法等法律为依据，在我国教育立法总体规划指导下，根据我国少数民族和民族地区的实际，科学地制订立法计划，做好法律法规的起草、审查、修订和废止工作。这样既维护了社会主义法制统一原则，又有利于和谐、科学的民族教育法规体系的形成。

3、民主性原则。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是民族教育立法民主性原则的法律依据。我国是人民民主专政的政治体制，人民应该享有充分的民主权利，教育立法必须充分反映人民的意志和要求。因此，在教育立法过程中要广泛听取人民的意见和要求，通过各种途径、程序和方式，将人民分散的、零碎的愿望和要求转变为集中的、系统的意愿，拟订法律初稿，形成法律草案，然后再到人民中去广泛征求意见，进行修改后再提交立法机关审议通过，使人民的意愿上升为法律规范。

4、实际出发原则。必须从教育工作的实际情况出发，从现实国情出发，从社会生产力的发展水平、已有的经济基础出发，从社会发展的客观规律出发，还必须从本国的文化背景、民族心理和公民的普遍素质出发，而不是从本本出发，生搬硬套。因此，教育立法要注重调查研究，深入了解不同地区和不同民族经济、文化发展的差异对教育事业发展的影响，只有这样, 才能制定出切实可行的教育法规。

5、维护最广大人民根本利益原则。这是共产党执政的目的和遵循的原则，也是民族教育立法必须遵循的重要原则。为了维护最广大人民的根本利益，在立法工作中必须正确认识和处理国家、集体和个人之间、目前利益和长远利益之间、经济发达地区和落后地区之间的关系。特别是落后地区、农村地区公民受教育权利的实现在教育立法时必须予以充分考虑，稍有不慎，将会导致严重后果。

6、稳定连贯性原则。教育的发展和社会的发展一样，其过程是连续性的，并呈现出一定的阶段性和内部

一致性。当前我国正处于向市场经济转轨的过程中，特别是加入wto 以后，经济关系、教育关系变化加快，亟需法律进行规范和调整。然而在制定新法规时，对原有利益关系的调整一定要慎重，要保持法律规范的一致性和连续性。因此，民族教育立法必须遵循稳定连贯性原则。

7、原则性和灵活性相结合的原则。原则性是指教育法所特有的确定性、规范性、可操作性和国家强制性等，不能体现原则性即丧失了法的意义和作用。但是在制定教育法时也要体现一定的灵活性，灵活性是实现原则性的具体措施和手段。我国幅员辽阔，各地的经济、文化和自然条件很不平衡。因此，民族教育立法不能“一刀切”，而应该在贯彻原则性的同时考虑其实施的具体步骤、要求、方法等。

（二）少数民族教育立法的主要内容

法律是国家意志的表现，有其特定的内容。就其本质而言，法律是由一定社会物质生活条件决定的，以各种法律规范表明的阶级意志。在这里，法律规范构成了法律的主要内容。民族教育法律规抢雳涉及的内容是非常广泛的，它包括民族教育领域的各个方面。民族教育立法的基本任务是规范民族教育领域中的各种关系和问题，以形成一个合理的、符合我国民族地区经济和社会发展需要的民族教育体系，保证民族教育事业与民族地区社会经济为基础协调发展。从我国民族教育及民族教育立法实践看，我国民族教育立法的内容应主要包括以下几个方

面：

1、明确民族教育的地位、任务、方针以及发展民族教育的基本原则。规定民族教育是我国整个教育事业和民族团结进步事业的重要组成部分，是国家发展、民族和睦、边疆稳定的基础;民族教育的主要任务是为少数民族和民族地区培养人才，维护和发展少数民族文化，促进民族地区经济发展、科技创新和社会进步；民族教育的基本方针是坚持党的教育方针和党的民族政策的结合，坚持教育的一般原理和民族教育特有规律的结合，优先发展，重点扶持，因民族、因地区制宜;民族教育发展的基本原则包括坚持根据民族地区实际和少数民族特点发展民族教育的原则，坚持民族自治地方在国家教育方

针指导下自主发展民族教育

的原则，坚持对少数民族学生实行升学优待与加强学习辅导相结合的原则，坚持

国家帮助与少数民族自力更生相结合发展民族教育的原则，坚持民族教育与宗教

相分离的原则等。

2、明确民族教育行政机构的设置及其职责、任务、工作程序和工作原则等；明确民族教育行政机构工作人员的组成及其职责要求。

3、明确民族学校的设置及其权利、义务。规定民族学校的地位、任务、职权及建立和撤消的原则，确定包括经费、校舍、师资、生源、教学质量等办学的基本条件。

4、明确民族教育教师的来源及其权利、义务。《教师法》对我国教师的资格、权利和义务等作了原则性的规定，民族教育立法要在其指导下，根据民族教育教师的工作性质和特点，对民族教育教师特别是边远民族地区中小学教师的来源、资格要求、权利、义务、培养培训的渠道、特殊的优惠待遇等作出具体规定。

5、明确少数民族学生的权利和义务。规定少数民族学生有接受本民族历史文化、语言文字教育的权利和义务，有享受奖学金、贫困助学金或勤工俭学助学金的权利，有享受升学优惠及参与各种学习辅导的权利等:同时规定，必须遵守国家的法律、法规，维护国家的统一和各民族的团结，加强个人思想品德和科学文化修养。