【执行审判程序】对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

对审判权、执行权监督制约机制的几点思考

库伦旗法院研究室副主任 魏东鑫

公正廉洁执法，是社会各界广泛关注的热点,也是各级法院队伍建设和反腐倡廉的重点。中共中央在关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出：要建立健全依法行使权力的制约机制，确保权力正确行使。而人民法院作为国家审判机关，代表国家行使审判权，审判、执行监督工作应紧紧围绕审判权和执行权的行使来开展。着力构建对审判权、执行权的监督制约机制，确保审判权和执行权的正确行使，是人民法院必须面对并认真研究解决的一个重要课题。下面就现行审判、执行监督工作的重要性、存在的问题及对策、监督体系构建等方面发表一下自己的看法。

一、审判、执行监督的现实意义

审判、执行权监督制约机制，是近年来法院为加强审判、执行管理工作，发挥监督作用，促进审判、执行工作良性循环发展的一项新的工作机制，关于审判、执行权监督制约机制构建的讨论，对于审判管理工作而言，具有十分重要的现实意义。

（一）、审判、执行监督的内涵

作为现代司法理念意义上的审判、执行监督，笔者认为不应仅指来自司法机关自身对审判、执行工作的监督，而是有权主体对法院审判案件工作的全面监督。对法院审判活动的监督由来自社会力量的社会监督和来自法院内部的自我监督两个方面构成。社会监督是指国家机关、社会团体、民主党派、法人和公民等对法院审判活动的监督；自我监督是指各级法院院长及院内职能部门对本院审判活动的监督、上级法院对下级法院审判活动的监督、最高法院对地方各级法院审判活动的监督。这是两种性质不同的监督，但同时又有着密切的联系。无论是自身监督抑或社会监督，目的都在于保证各类案件能够得到公正合理的处理。

（二）法院内部的审判、执行监督制约机制的重要性

法院内部的审判、执行监督制约无疑十分重要，通过内部自律而达到的司法公正远比通过外部监控所达到的司法公正更利于树立司法的权威。如果通过检察院的抗诉、人大的个案监督、新闻舆论的监督之后，法院纠正了一个错误裁判，人们不会认为那是法院司法公正，而只会增加一次法院司法腐败的印象，无需外部监督而达到司法公正，才能真正树立起法院的权威和形象。因此，作为法院来说，首要的是要寻找一种更合理的内部制约机制，防止审判权的滥用，减少和避免问题的出现。

在我国，法官的职业化程度还相当低，与职业化相关联的职业意识、行业规范、伦理准则及行为方式均没有配套成型，以我国法官目前整体的业务素质和道德水准，如果不能形成一套行之有效的对审判权制约的机制，很难说会出现什么局面，特别是在审判方式改革不断深化、审判组织权力得到落实的今天，对审判权的监督制约不仅必要，而且很迫切。

二、现行审判、执行监督制度主要存在的问题及几点对策

（一）、现行审判、执行监督制度主要存在的问题

1、注重事后的检查、纠正和追究，缺乏对审判权运行过程的合理、有效的控制。对已结案件进行质量检查，按照审判监督程序纠正错误裁判、对违法审判人员进行责任追究，这都是错误裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一种补救措施，这种补救措施并不足以消除已经造成的不良影响。而且，这些措施在有效性和贯彻落实方面也存在许多问题。

2、监督的行政化特征十分明显，不符合审判活动的基本原则。上级法院对下级法院审理的案件以非法定程序的形式进行监督、指导，下级法院必须执行，庭长、院长、审判委员会对审判组织就具体案件提出的处理意见，审判组织必须执行，这是一种基于级别、职务上的高低而产生的领导和服从关系，与行政机关处埋决定的运作程序极为相似，这种监督的行政化，不符合审判活动的基本原则。

3、外部监督程序不规范。各种外部监督促使再审的案件占了相当大的比重。检察机关的抗诉监督是诉讼法规定的审判监督方式，而人大、政协、党委等对法院的个案监督，虽然也可归结于广泛意义上的监督，但这些监督途径一方面不加区分地利用了宪法意义上的申诉，无法在诉讼法律中找到相应的适用程序，很难保障程序上的公正性；另一方面将这些部门原来的工作监督推进到个案监督，对个案形成了事实上的多头评价，给当事人造成了认识上的混乱，助长了申诉人对待申诉权无限化的倾向，与诉讼法上申请再审权的有限性特征相违背，同时也破坏了国家机关之间权力的基本配置，损害了司法机关乃至整个国家机关体系的权威形象，最终不利于司法公正。

4、职能与力量不相适应。审判监督庭的基本职能是审查已生效的裁判，这一工作本身要求审监工作人员应当具有更高的法律素养和实务经验，而实践中审监工作人员实际配备难以适应其职能需要。工作人员少的问题，在基层法院尤为突出，有的基层法院甚至无法组成一个合议庭。审监工作力量还存在配备不强的问题，审监工作人员中整体学历不高、 年龄总体偏大、审监庭庭长担任院审委会委员的比例太低。审监力量上的欠缺，为精审监原则的贯彻造成了一定程度的障碍。

（二）、对审判、执行监督制度存在问题的几点对策

实行内部审判监督制度改革的总体目标，应该是在克服现行审判、执行监督制度缺陷的基础上，建立一种以过程监控为主、后果追究为辅的审判制约机制，重点在于通过审判权力之间的相互制约防止错误裁判和违法审判活动的发生。具体而言：

1、充分发挥合议庭成员之间的相互制约作用。诉讼法规定的合议庭的运行机制，本是一种很好的制约机制。但目前合议庭的作用并未得到发挥，往往是合而不议，由主审人一人说了算，要改变这种状况，必须实行合议庭成员的同等责任、同等追究。

2、发挥诉讼当事人的作用，以当事人的权利制约审判权。将当事人的诉讼权利、法定程序对法官的要求以及审判纪律、审判人员行为准则等以书面形式告知当事人，便于当事人对审判权的监督，同时适当扩大当事人的权利范围，例如：一方当事人发现诉讼过程中法官与另一方当事人单方接触或关系密切，可能影响裁判结果的公正性时，赋予当事人申请回避权。

3、规范其他监督途径。一是尽量缩小法院主动再审和检察院抗诉启动再审的范围，因司法裁判统一性的需要、发现原裁判损害国家利益或社会公共利益以及有利害关系案外人申诉等，应作为法院、检察院启动再审的主要情形。二是应将人大查报、政协来函、党政领导交办等案件，统一归口到申请再审案件进行复查审理。凡通过有关机关转过来的申诉材料，如果当事人事先没有向法院申诉或申请再审，应当都必须到立案部门补办申诉手续，只有经审查符合复查立案条件的，才予立案。三是应与检察机关、人大、政协的机关加强联系与沟通，在审判监督工作方面达成制度性共识，使这些监督形式更好地纳入到审监程序意义上的规范化监督中来。

4、明确审判监督庭的职能范围。作为审判业务庭，办理再审案件应是审监庭的第一要职，以纠错的形式维护司法公正是审监工作的核心，也是审监庭存在的价值所在。同时，在法院审判改革引向深入、内部监督机制尚未完善的当前，可以适当拓宽监督的渠道，探索具有中国特色的审判监督模式，即除法定再审监督职能外，审监庭其它职能的延伸，可定位在院长授权对其他审判业务庭进行管理监督。如有的法院为了强化监督及管理参谋作用，重新定位监督职能，把审监庭定位为案件再审、案件质量管理、业务指导三位一体的监督部门，并采取案件质量评查、庭审旁听、定期审监工作通报、案例分析等多种监督方式，监督的重点转向立案、收费、开庭审理、调解到裁决、执行等各个程序环节，使监督从办案结果监督向办案全过程的监督转变。

三、健全审判、执行工作监督体系

对司法权力缺乏监督或监督软弱无力，是腐败现象滋生蔓延的根本原因，有效的监督是遏制腐败最直接、最强有力的手段。加强对审判权和执行权的制约和监督，是确保审判权、执行权正确行使的关键。
（一）强化纪律监督，规范法官与律师、当事人之间关系。为了在法官与律师、当事人之间设置廉政“隔离带”和“防腐墙”，杜绝私下会见律师、当事人等不正常现象的发生，人民法院要严格贯彻落实最高法院关于规范法官与律师相互关系的规定，以确保法官远离案件利益格局。一是要从法官八小时以外与律师和当事人私下接触方面进行监督。可以建立审查备案制度，坚持“有理讲在法院，有事办在法院”，严禁法官与律师和当事人私下接触，避免公众对法官的行为产生合理性怀疑；如果法官八小时以外确需会见律师、当事人的，必须报纪检组审查备案。二是从律师、当事人在办公区域会见法官方面进行规范。法院办公区域，凡是律师、当事人要求会见法官的，必须由值班法警进行登记，经查询确需会见的，由法警通知审判人员在规定的接待室会见，并做好会见记录。
（二）强化执行中监督，实行执行权分权制衡。执行权的正确行使是司法公正的重要体现，从制度、机制入手，对执行权进行分权制衡，是法院反腐败抓源头的一个重要方面。要加大对法院执行工作的改革力度，采取有力措施，构建确保执行权正确行使的监督制约机制。一是实行执行实施权和执行裁判权的分离。在执行局外设立执行裁判监督合议庭，对裁定追加变更被执行主体、裁定审查案外人提出异议等事项，由执裁庭进行审查和裁决，实行执行裁判权和实施权的彻底分离，从而实现权力运行过程中的有效制衡。从制度上为实现执行工作公正、透明和高效提供强有力的保障。二是强化对评估、拍卖、变卖的监督。制定委托拍卖、变卖和抵偿流程管理制度，将该工作从执行局中分离出来，由法院后勤部门负责日常事务和对内、对外的协调，专门成立审核领导小组对此项工作进行全面监督和对疑难问题进行审议；采用抽签的形式在入围的有资质的机构中随机确定评估、拍卖机构，确保此项工作的公开、公正、公平。三是加强对执行财物的管理。制定执行财物管理制度，规定对查封、扣押的财产，必须进行登记，专人保管，不得移用；扣划至法院帐户上的案款和执行回来的现金，必须交由院财务部门，严格实行收支两条线。被查封、扣押和冻结的物品、案款，执行人员不得自行保管、使用、借用，要及时向申请人发还。该项制度的完善，可以杜绝漏洞，避免因职责过于集中或缺乏监督而滋生不廉洁行为。
（三）强化审判管理监督，制约审判权的行使。强化院长、审判委员会委员、庭长对审判活动的监督，可通过亲自参与重大、疑难案件的审理以及不定期旁听案件、参与检查案件等形式，在尊重和保障合议庭、独任法官审判权力的基础上，对审判、执行活动进行认真监督，逐步实现由事后监督向事前、事中监督转变，从源头上防止审判权的滥用。
（四）强化法院监察机构的监督，确保各项制度的落实。再好的制度如果得不到落实也无异于一纸空文，法院监察机构作为专门的一个督查机构，应将监察监督渗透到审判工作、执行工作和其他工作中去，从立案、审判、结案、执行、归档等全过程进行监督。一是通过回访案件当事人进行监督。可建立案件回访制度，不定期地回访发回重审、改判、再审及群众反映较强烈的案件当事人，抽查回访已审结的各类案件当事人，通过深入基层、深入群众，了解群众对案件处理的满意度以及法官是否有不廉洁的问题。二是加强对落实各项规章制度的督查。建立督查制度，成立以监察机构为主的督查组，采取检查、抽查、暗访等办法，监督检查各项制度的执行落实情况，对违反纪律的人和事进行通报批评、诫勉谈话等。