【四川政府采购】政府采购领域商业贿赂治理思考建议
根据中办发[2006]9号文件精神和市委办公厅、市政府办公厅印发《关于开展治理商业贿赂专项工作的实施意见》的通知(武办发[2006]10号)精神，按照全市的统一部署和要求，我局于今年4月上旬在全市范围内开展了政府采购领域商业贿赂的调研。我们采取问卷调查、开座谈会等形式，对政府采购领域商业贿赂进行了全面调查和思考。经调查，我们认为必
须在准确深入认识政府采购领域商业贿赂的基础上，采取有效措施，切实治理政府采购领域商业贿赂问题。
一、治理政府采购领域商业贿赂的必要性
(一)是建立社会主义市场经济的客观要求
市场经济是法制经济，是效率经济，更是公平竞争经济。其中，法制是保障，公平竞争是形式，效率是目标。而政府采购领域的商业贿赂是在采购货物、工程或服务的过程中，供应商以追求企业利益最大化为目的，以牺牲国家利益和社会公共利益为代价，向政府采购相对人及其职员或代理人进行的提供或许诺某种利益，从而实现采购交易的不正当竞争行为。它破坏了市场经济下的法制秩序，破坏了公平竞争的经济运行形式，在谋求个体企业利益最大化的前提下，必然损害和牺牲经济的整体效率，是与市场经济的宗旨背道而驰的。当前，中国的市场改革还未完成，政府不够透明、公开，而治理政府采购领域的商业贿赂必然要求政府改善公共服务和社会管理的方式，增进管理的法治化和透明化，公共领域的治理必须有公众的参与，这有利于社会主义市场经济的真正建立。
(二)是建立公共财政体系的必然要求
公共财政是一种与市场经济体制相适应的财政模式，与其他财政模式相比较，具有公共性特点，即公共财政解决公共问题，实现公共目的，满足社会公共需要；公平性特点，即公共财政政策要一视同仁，市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件；法治性特点，公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。而政府采购作为建立公共财政的一项基本制度，是将以前分散的采购形式改为集中的采购形式，将以前集中的采购权利改为分散的采购权力，是为了建立公平透明法制化的财政支出制度，做到办公共之事，让公众监督，切实规范财政支出管理，提高财政支出效率。通过治理政府采购领域的商业贿赂，净化政府采购活动，使政府采购真正公开、透明、公正，才符合公共财政的要求。
(三)是反腐倡廉的有力保障
近年来，商业贿赂在一些行业和领域蔓延，破坏社会主义市场经济秩序，毒化政风、行风和社会风气，滋生腐败行为和经济犯罪，已成为经济社会生活中的一大公害。而目前温家宝总理指出的商业贿赂重点治理的五大领域，政府采购领域是其中之一。根据财政部在《2006年政府采购工作要点》中对外公布 的数额，2006年全国政府采购规模将达到3000亿元。随着政府财政采购数额的不断扩大，发生以权谋私、公共寻租的可能性越来越大。由于政府采购领域政府工作人员更容易成为腐败行为的攻击对象，加大对政府采购领域的商业贿赂的治理力度，是反腐倡廉的有力保障。
二、对政府采购领域商业贿赂的认识
(一)对政府采购领域的商业贿赂的界定
商业贿赂行为是不正当竞争行为的一种，国家工商局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条规定：“本规定所称商业贿赂，是指经营者为销售或购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。”商业贿赂是指经营者以排斥竞争对手为目的，为使自己在销售或购买商品或提供服务等业务活动中获得利益，而采取的向交易相对人及其职员或其代理人提供或许诺提供某种利益，从而实现交易的不正当竞争行为。政府采购领域的商业贿赂就是在采购货物、工程或服务的过程中，供应商以追求企业利益最大化为目的，以牺牲国家利益和社会公共利益为代价，向政府采购相对人及其职员或代理人进行的提供或许诺某种利益，从而实现采购交易的不正当竞争行为。它必须具备四个要件：一是政府采购领域的商业贿赂商业贿赂主体是以盈利为目的的供应商或代理机构；二是政府采购领域的商业贿赂的商业贿赂行为人主观上有在经营活动中争取交易机会，排斥竞争的目的。商业贿赂的概念和构成要件；三是客观上采用了以秘密给付财物或其它手段贿赂对方单位或个人行为。在现实经济活动中，其手段主要表现为“回扣”，即经营者暗中从账外向交易对方或其他影响交易行为的单位或个人秘密支付钱财或给予其他好处的行为。
(二)政府采购领域的商业贿赂特点及表现形式
政府采购领域的商业贿赂表现形式是多种多样的，手段是多元化的，并有着与其他领域商业贿赂不同的特点。由于政府采购资金是由国家财政支出，采购当事人一般为国家行政职能部或企事业单位，决策权在少数领导手中，更有利于贿赂行为的发生。尽管许多采购内容均纳入在年初政府采购目录中，但其缺乏完整性和前瞻性，一些采购
当事人为了达成某种采购意向，往往在执行中超预算、追加项目支出预算采购，采用规避公开招标采购、集中采购方式，转而采用分散
政府采购领域的商业贿赂表现形式也是多样的：供应商在政府采购活动中一般采取的商业贿赂手段和方式主要表现为：1、贿赂。主要是以下几种形态：一是货币现金。包括人民币、外币等，这是最主要也是最常见的贿赂物。其表现形式多种多样，如各种各样的费用(赞助费、信息费、劳务
费)红包、札金等等。二是有价证券。包括债券、股票、股票认购券、现金支票、代金券等，有时也表现为各种各样的证卡、提货单等。如信用卡、高级娱乐场所会员卡、折扣券、打折卡等等。三是物品、礼品。包括各种高档生活用品、奢侈消费品、工艺品、收藏品等；有时也表现为房屋、车辆等
大宗商品．四是“其他”形态。这里所说的“其他”范围很广。也是目前刑法理论界争论比较多的问题．一般情况下包括减免债务、提供担保、免费娱乐、旅游、考察等财产性利益以及就学、荣誉、特殊待遇等非财产性利益两大类．2、回扣，即经营者暗中从帐外向交易对方或其他影响交易行为的单位或个人秘密交付钱财或给予其他好处的行为。回扣常常表现为现金形式；但也不尽然。其复杂性是由“帐外暗中”的特征所决定的。对给予回扣的经营者而言；以实物或其他方式支付回扣，处理帐目的手段更多，更方便灵活；对收受回扣的单位或个人而言，也常常以收取现金违法而感到不安，要求以实物或其他方式收受回扣。因此，回扣的表现形式远远不只是货币形态。3、佣金。即具有独立地位和经营资格的中间人在商业活动中为他人提供中介服务所得的报酬。由商业活动的中间人或经纪人收取，可以是卖方给付也可以是买方给付。与折扣、回扣不同的是，佣金不发生在交易双方之间，而是中间人的劳务报酬。但应当注意，该中间人必须有独立的地位，要有合法的经营资格。经营者给予佣金必须以明示的方式。给予和接收佣金的都必须如实入帐，这一规定与折扣的有关要求相同。给予或接收佣金不如实入帐的，情况比较复杂，可能是商业贿赂行为，也可能是一般性的违反财经纪律行为，在现实生活中。假借佣金之名行商业贿赂的现象屡见不鲜。
采购人在政府采购活动中一般采取的商业贿赂手段和方式主要有：一是接受供应商的邀请参加酒宴、旅游以及其他的娱乐活动二是2、接受供应商或投标人的现金回扣和实物回扣；三是在评标和采购过程中出现明显的倾向性等。
在市场经济条件下，政府采购代理机构主要目的是最大限度地获得利益。中标成交价格越高，中标成交服务费就越高。采购代理机构为了既得利益，蓄意抬高中标、成交价格，对招标或谈判过程中的供应商各种违法行为置之不理，甚至与供应商合谋串通，协助供应商中标，从中标供应商处获得利益。
(三)政府采购领域商业贿赂的主要环节
1、采购单位环节。由于采购单位有采购主动权、资格
审查权、中标成交供应商的决定权、合同验收与付款权等，采购单位往往是商业贿赂的重点对象。采购前，受部门利益和个人利益的驱动，采购单位不公开披露采购信息，仅为某个供应商“量身定做”采购项目，搞徇私舞弊，权钱交易。采购时，自以为拥有采购主动权，将政府采购项目化整为零，分段肢解，与供应商同流合污，“讨价还价”，搞“暗箱操作”。
在招标投标过程中，采购单位直接参与了采购项目公开招标的全过程，招标走过场，泄露标底，“明招暗定”，长官意志说了算，暗自圈定采购标准，与供应商做背后交易，导致贪污受贿、损公肥私等腐败现象频繁发生。在合同验收与付款环节，以不见“回扣”、“手续费”不验收付款为准则，索拿卡要，收受贿赂，对采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误等现象视而不见，给中标成交供应商违法行为大开方便之门。
2、采购代理机构环节。在市场经济条件下，政府采购代理机构主要目的是最大限度地获得利益。中标成交价格越高，中标成交服务费就越高。采购代理机构为了既得利益，蓄意抬高中标、成交价格，对招标或谈判过程中的供应商各种违法行为置之不理，甚至与供应商合谋串通，协助供应商中标，从中标供应商处获得利益。
3、采购从业人员环节。供应商的根本目的是为了尽可能地占有更多的采购市场份额，因而不择手段地追逐最大利润，以致供应商用商业贿赂“糖衣炮弹”袭击采购从业人员，势必滋生腐败。主要表现在：采购人员、评审专家、工作人员等收受贿赂、索要财物，从而向行贿的供应商泄露采购及评标秘密，与供应商恶意串通，受供应商指使，给供应商“通风报信”或“牵线搭桥”。
4、监管部门环节。由于监管部门自始至终深入了政府采购活动的全过程，供应商会利用商业贿赂攻破监管堡垒。一是促使监管部门不严格履行监管职能，“睁一只眼闭一眼”，与供应商暗中勾结为其谋取利益。二是迫使监管人员滥用职权，执法犯法或徇私舞弊，玩忽职守，以权谋私，利用手中的监管权力为供应商谋利。三是使本企业在质疑投诉的过程中处于有利地位。四是在资金支付过程中，监管部门乐意接受供应商的“打点”，在合同验收不合格，付款手续不全，依据不足的情况下，政府采购资金支付畅通无阻，协助中标成交商实现非法利益。
(四)政府采购领域商业贿赂的危害
1、商业贿赂行为从根本上扭曲了公平竞争的本质，使价值规律和竞争规律无法发挥正常作用，阻碍了市场机制的运行，从而破坏了市场的交易秩序。它的存在和发展，干扰了经营者间的公平竞争，使诚实信用经营的企业论为受害者，以致在现实竞争中出现了名牌优质商品敌不过假冒伪劣商品的奇怪现象，影响了企业生产，技术的进步和产品质量的提高，妨碍了经济的健康发展。
2、大量的商业贿赂行为使国家的税利大量流失。使国家和集体蒙受巨大的损失，形成国家、集体财产被私人大量侵吞的严重后果。据有关部门预算，仅在全国药品行业，由于商业贿赂每年侵吞国家资产约7．72亿元，约占全国医药行业全年税收入的 16％。
3、商业贿赂行为为假冒伪劣产品大开方便之门，损害了广大消费者和经营者的合法权益。现实生活中发生的诸多有关假冒伪劣产品案例表明，它们之所以能在全国通行无阻，其主要法宝就是在其经营中大兴商业贿赂之风。
4、破坏了资源的合理分配。合理的竞争能准确的反映市场状况，使生产者知道生产什么、生产多少，为谁生产以及在什么时候生产。企业为社会提供所需要的产品，并且通过竞争，实现资源利用的最优化，防止资源和劳动的浪费。但是商业贿赂的出现，使交易的大平不公平地向行贿者一边倾斜。资源及劳动不合理的流向了行贿者一边。这势必阻碍市场机能的正常发挥，从而影响了社会资源的合理分配和技术，生产的进步。商业贿赂为不法生产经营者大肆制造，销售假冒伪劣商品提供了销售渠道，大开方便之门。现实经济生活中假冒伪劣商品得以泛滥，屡禁不止，不能不说，商业贿赂的诱惑是其中一大原因。
5、商业贿赂行为已经成为孽生贪污、受贿等经济犯罪的温床。由于商业贿赂行为的存在，企业经理、采购人员、供销人员以及政府官员利用工作之便，收受贿赂、损公肥私、中饱私囊，败坏商业风气，腐蚀了干部队伍，影响了安定团结已经成为了近年来经济领域中犯罪现象的一个突出问题。
三、近年来我市开展治理政府采购领域商业贿赂等腐败行为的工作情况
近年来，在市委、市政府、市纪委的领导下，在有关部门的大力支持和配合下，我局以建立科学、规范的政府采购运行机制为目标，逐步完善政府采购监督管理制度，不断规范采购行为，有力地推动了财政支出管理改革，提高了财政资金使用效益，较好地从源头上遏制了腐败现象。据统计，从2000年至今，我市政府采购规模累计达61.8亿元，比采购预算资金节约7.3亿元，资金节约率达10.6％，比市场平均价格节约10％以上。
(一)把握关键环节，增强政府采购透明度。公开招标是透明度最高，竞争最充分的采购方式，最能体现规模效益。为此，我们在政府采购项目执行审批程序中，坚持以公开招标为主，严格对非招标采购方式的审批。一是加大公开招标的实施力度，对政府采购方式的审核更加严谨。二是进一步健全政府采购信息公告制度。除了政府采购项目招标公告以外，其中标结果也全部通过政府采购网予以公布。三是编发政府采购文件资料汇编近4000册，并及时向市直单位、采购代理机构和部分供应商印发了《关于深入学习贯彻〈中华人民共和国财政部令〉的通知》(武财采[2004]457号)1000份，增加了政府采购政策的透明度。四是公开承诺政府采购工作人员应严格遵守 “八不准”、牢固树立“八种意识”。在全年政府采购工作中，没有发生违纪、违规行为。
(二)加强专家库建设，规范专家评审制度。我局与市监察局联合制发了《武汉市市级政府采购评审专家管理暂行办法》(武财采[2004]76号)，结合我市政府采购工作实际，进一步提高了政府采购评审专家规范化管理水平。一是按专业对现有政府采购业务代理机构专家库的信息资源进行了整合，形成了市级政府采购评审专家库。目前拥有49种专业的政府采购相关专家790名；二是实行政府采购专家执业资格管理，给196名专家颁发《政府采购评审专家聘书》，对评审专家实行动态管理；三是采取随机抽取方式，确定日常政府采购项目评审专家人员。保证了采购项目评审工作的公平公正。采购评审工作质量得到提高。
(三)建立协作管理机制，创新工程采购管理模式。我局在不改变工程建设管理体制和实施方式的前提下，从财政管理的角度出发，从预算编制、信息发布、合同备案和国库集中支付、信息统计等环节入手，就规范政府采购工程管理，提出了一系列建设性意见。在市源头治理腐败工作领导小组办公室的统一协调下，形成了《关于政府采购工程招投标有关问题的会议纪要》，初步建立了职责明确、依法运行的政府采购工程管理模式。即资金及合同管理以财政部门为主，招投标活动以建设行政主管部门为主，使工程纳入政府采购监管工作取得了一定的进展。
(四)完善管理制度，加强对采购当事人的监督检查。
我局与市审计、监察部门一道，对市、区的行政事业单位开展了政府采购行为检查工作。2004年我们与市审计局、监察局联合制发了《关于做好政府采购监督检查工作的通知》，建立了对市级行政事业单位政府采购行为的年度检查制度。2005年，市财政局、市审计局、市监察局联合对市直行政事业单位执行政府采购制度情况进行了检查。在检查过程中，对《政府采购法》执行情况较好的单位，给予了充分肯定；对少数单位执纪执法方面存在的问题，提出了限期整改要求，并在全市范围进行了通报。
在对政府采购业务代理机构规范化操作的监管方面，我局与市监察局联合印发了《武汉市政府采购招标业务代理机构监督考核暂行办法》，对我市政府采购业务代理机构运作和业绩情况进行了半年和全年考核，并对考核结果进行了通报，有效地规范了政府采购业务代理机构的采购操作行为。
在对供应商的监管方面，我局采取走访调查等形式，就政府采购合同执行情况，向市直部门单位了解供应商尤其是政府采购协议供应商在价格、质量和服务方面的意见，及时就存在的问题与供应商沟通，要求其认真履行协议。
(五)严肃财经纪律，加强对违法违规行为的查处。2003年，我局会同市监察局对政府采购定点供应商——武汉市美达办公设备有限责任公司在销售过程中违反政府采购有关规定，损害政府采购工作形象的行为进行了查处：停止美达公司办公用纸定点供应商资格两个月；要求该公司向采购单位退回复印机销售收入中高于成本价部分，并上门向采购单位赔礼道歉。同时在全市范围内对美达公司的错误给予通报批评，通过对美达公司违规行为的查处，举一反三，使政府采购各方当事人从中吸取教训，严格按照政府采购的有关规定和程序办事，自觉维护市场经济秩序。
四、加强政府采购领域的商业贿赂治理工作的思路对策
治理政府采购领域商业贿赂专项工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，根据《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和有关法律法规，统一部署，加强指导，突出重点，稳步推进，在摸清政府采购领域中存在的商业贿赂问题、表现形式和容易出现问题环节的基础上，通过认真开展自查自纠工作，使采购人和采购代理机构受到深刻的思想教育和法制教育，自觉增强抵制商业贿赂和廉洁从政从业意识；重点岗位重点调查，严肃查处相关案件，坚决打击商业贿赂违法和犯罪行为；针对治理工作中暴露的问题，建立健全各项管理制度，完善管理体制和运行机制；建立防治政府采购领域商业贿赂的长效机制。通过此次治理，有效遏制商业贿赂行为，建立透明、公平的市场环境和及时纠错机制，基本形成行为规范、程序合法、制度健全的财政管理新局面。为此，我们要从以下几个方面加强对政府采购领域的商业贿赂治理。
(一)健全法制，强化制约。国家应以《刑法》、《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《反对不正当竞争法》为准绳，健全法律法规，在立法上明确界定商业贿赂行为，严惩商业贿赂行为，根除商业贿赂滋生的土壤,促使供应商诚信合法经营。强化对政府采购行为的法律制约，增强法律的震慑力，让政府采购活动有章可循，有法可依，违法必究，从而营造公平竞争的政府采购市场环境，维护政府采购当事人的合法权益。加强法制宣传，提高震慑力。各级政府及政府采购监督管理部门要提高法制意识和依法行政水平，向采购单位、采购代理机构、广大供应商广泛宣传相关法律法规，重点宣传商业贿赂行为违法的后果，结合典型案例，实行警示教育，以案释法，做到警钟长鸣。
(二)加强协作 强化监管
联合各行政监督部门齐抓共管，对政府采购当事人的活动履行全方位跟踪监督，将处理人与处理事有机结合，将行政手段和法律手段有机结合，对商业贿赂行为依法追究其法律责任，维护政府采购的权威性。与群众监督结合，发动并鼓励社会各界力量，加强对政府采购商业贿赂行为的监督。重视群众的投诉和举报，建立健全的投诉、举报受理和查处制度，对在政府采购活动中商业贿赂行为进行严肃查处，净化政府采购市场环境，以维护国家利益和社会公共利益。
全方位监管采购过程。深入实际，监管采购信息的发布、采购合同的验收、采购资金的支付过程等各个环节，确保采购程序的阳光操作，确保采购活动的公开、公正、公平。强化集中采购项目的现场监管。与各行政监督部门通力协作，对招标或竞争性谈判等活动加强现场监督，坚持程序到位，依法运作，杜绝人为因素和不法行为，既让供应商享受平等的地位和均等的机会开展公平竞争，又促使采购程序更加规范。规范政府采购当事人的行为，能最大限度地满足采购需求，从而达到供求“双赢”的目的。
(三)完善制度机制 加强管理
完善体制机制制度，建立健全防治商业贿赂的长效机制。继续深化财政体制改革，实现综合治理，把治理商业贿赂专项工作与深化财政管理体制改革结合起来，从强化政府采购管理方面遏制商业性贿赂行为。一是完善政府采购信息发布制度。根据财政部《政府采购信息公告管理办法》的规定，除涉及国家秘密、供应商的商业秘密，以及法律、行政法规定应予保密的政府采购信息以外，有关政府采购的法律、法规、规章和其他规范性文件；招标投标信息，包括公开招标公告、邀请招标资格预审公告、中标公告、成交结果及其更正事项等信息，都必须在政府采购指定媒体上向社会公开发布。同时，将现有的财政投资工程采购项目信息纳入政府采购信息管理范围。二是健全评审专家的动态管理机制。继续完善市级政府采购评审专家库。所有的评审专家须持证参评。制定《市级政府采购项目评审专家抽取办法的暂行规定》，除网上竞价和日常协议采购项目以外，政府采购代理机构必须通过市级政府采购评审专家库随机抽取采购项目评审专家。三是健全政府采购检查考核机制。一是加强市财政局、审计局、监察局等政府有关部门协同监管手段。开展市直预算单位政府采购制度执行情况的联合检查，加大对违法、违纪采购问题的处理力度；二是继续加强对政府采购业务代理机构的管理。严格按照政府采购业务代理机构资格管理办法和量化考核办法，落实对政府采购代理机构的考核制度，建立健全奖惩机制；三是通过制定《市级政府采购供应商诚信档案管理办法》，建立供应商诚信监管机制。加强对政府采购协议供应商在价格、质量、服务等方面履约行为的监督管理，加大对协议供应商违约、违规行为的查处力度。四是健全政府采购管理机构内部运行制约机制。按照政府采购工作流程，建立职责明确、协调运转、分段管理、相互制约的政府采购办公室内部监管约束机制。按照监管职能的要求，调整监管工作的重心，加大对政府采购文件的审核管理力度。
(四)加强教育 提高素质