法律监督机关_法律监督职能是预防服务发展途径思考探讨

法律监督是检察机关的基本性质和根本职能。我国的检察机关属于“法律监督机关”，其权力定位就是国家权力中的监督权，这是一项与行政权、司法权互相独立的权力，其目的在于维护国家法律的统一实施，防止行政、司法专断和腐败。结合司法和政治实践，检察权就是在人民代表大会制度下监督特定法律的适用，这种监督表现在对司法机关和行政机关执行和适用法
律的具体行为进行监督。

职务犯罪预防是检察机关一项新的工作。进行检察制度改革，发展中国特色检察制度，完善检察权和内容和形式，应当将预防同法律监督密切结合起来，纳入检察改革的范畴。预防职务犯罪工作是中国特色检察制度的重要组成部分和具体体现。把加强预防职务犯罪工作作为检察改革的重要方面，必将有利于检察机关全面、正确履行法律监督职能；另一方面，也只有不断强化法律监督职能，才是预防工作服务于发展的唯一有效途径。

一、开展职务犯罪工作的理论基础和基本的立足点，就是法律监督

1、法律监督的本质就是犯罪预防。必须以法律监督为根本，确定检察机关开展预防职务犯罪工作的职权基础。

相比检察机关的公诉、反贪等业务工作来说，预防职务犯罪是一项新的工作。公诉、反贪等业务工作都有现成完备的法律规范，而预防职务犯罪虽然在宪法和人民检察院组织法里有规定，但是法律对预防职务犯罪的程序、任务、目标和评价标准等都没有具体的规范，更需要的是在实践中的探索。但是有一点必须肯定，开展职务犯罪工作的理论基础的基本的立足点，就是法律监督。加强法律监督职能，任务是保证法律的统一正确实施，核心是防止有法不依，执法不严，防止以权抗法，以权坏法，以权废法，以权压法，徇私枉法，目的也在于通过维护法制，保证和促使公民守法护法，国家工作人员依法行使权力，防止腐败，维护公平正义；检察机关预防职务犯罪，从源头上探索遏制和防范职务犯罪的治本措施，其本质也是促进有关单位、部门完善制度，加强监督，保证权力运作正当合法。由此可见，法律监督和预防是相辅相成的，预防和监督的目的是一致的。 也可以说，法律监督的本质就是预防。

因此，严格地表述，检察机关拥有的，是预防监督权，而不是预防权。预防权本身是一项行政性权力（无论是针对具体公权行使过程的“以事预防”，还是着眼特定公职人员的“以人预防”，我们都是通过“犯罪推定”进行合理怀疑，基于不信任的立场防止公权被滥用。）行使该项权力的主体并不是检察机关，而是相关重点行业、领域、单位。检察机关的职务犯罪预防工作，个案预防、系统预防、工程专项预防，都是为了让这些有权作出实体决定的单位进入决定的程序，堵漏建制，自觉开展职务犯罪预防建设。社会各预防主体拥有预防权，检察机关拥有启动预防程序的预防监督权。

以法律监督为根本确定检察机关开展预防职务犯罪工作的职权基础，具有重要意义：表明检察机关的职务犯罪预防工作是一种职权性的预防。法律监督职能既是检察机关开展预防职务犯罪工作的职权基础，也是其特色和优势所在。十六大提出在“加强对权力的监督和制约时要发挥司法机关的作用的精神”对检察机关全面发挥法律监督职能（包括对诉讼活动的法律监督和对职务犯罪的法律监督），开展预防职务犯罪工作是有直接的指导意义的。

2、预防职务犯罪工作的发展和完善是深层次的检察改革，是检察权的具体权能的衍进，不能局限于现有法律规定，而应以是否符合法律监督的本质和要求为根本衡量标准。

从对刑事诉讼实行监督发展扩大到对民事审判活动实行监督，再发展扩大到对行政诉讼实行监督，我国检察权的具体权能的衍进是一个不断发展变化的过程，法律监督的具体方式和范围不断地变革、创新并不断丰富和完善。目前在预防职务犯罪活动中进行一些具有监督性质的工作， 由只对诉讼活动实行监督向前、向后延伸，发展到对非诉讼活动实行监督。

在宪法对检察机关“法律监督机关”定义之下 ，检察权的具体权能不是一成不变的--范围宽窄，都是从法律监督的性质出发，根据形式和任务的要求进行调整的。随着我国进入全面建设小康社会新发展阶段，依法治国基本方略的进一步实施，通过法律监督维护法律统一正确实施，实现社会公平和正义的任务日显突出。面对新的形势和任务，我们必须提高对检察机关性质的科学理性认识，对检察机关履行法律监督权的具体方式、途径有新的发展，着眼于依法全面开展法律监督活动，充分发挥检察机关作为国家法律监督机关对有关权力的监督制约作用，发展和完善检察机关法律监督的工作机制，逐步建立、丰富和完善与我国国情相适应，与我国经济体制、政治体制和依法治国要求相适应的检察机关法律监督职能实现的有效形式和途径，不断丰富法律监督权的内涵，以更加有效地维护社会主义法律的统一正确实施。

罪工作的发展和完善直接触及到检察权的再分配、再完善，是深层次的检察改革。笔者认同这样的观点，即预防工作不能局限于现有法

二、强化法律监督是检察职务犯罪预防工作服务于“两个率先” ，不脱离或偏离了履行职能轨道的有效途径

党的十六大提出了全面建设小康社会的总体目标，“坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。”江苏、苏州作为“率先全面建成高水平小康社会、率先基本实现现代化”的先行军、排头兵，新的形势下人民检察院如何依法运用检察职能服务于发展这一执政兴国的第一要务，是亟须研究解决的一个新的课题。

进一步强化法律监督职能是职务犯罪预防工作服务于“两个率先”的有效途径。如前文所述，预防工作不能局限于现有法律规定，应以是否符合法律监督的本质和要求为根本衡量标准而进一步深化。

强化法律监督首先体现在坚持与时俱进，牢固树立为公有制经济与服务非公有制经济发展服务的执法理念。自觉转变在计划经济条件下形成的传统思想，树立人民是创造财富的主体，发展各种经济都是发展生产力的理念；树立依法打击与保护并重、惩治犯罪与预防犯罪并重、服务公有制经济与服务非公有制经济并重的司法理念。

1、进一步扩大职务犯罪预防工作的覆盖面务，是强化法律监督职能的体现，也是服务于“两个率先”的要求。

自新中国成立以后的很长一段时期内，我国检察机关依据国家宪法和人民检察院组织法赋予的职责，支持经济发展的的主要对象是国有经济和集体经济，不包括非公有制经济。随着改革开放，尤其是党的十六大，根据解放和发展生产力的要求，提出了“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。 ”对检察机关全面发挥法律监督职能，开展预防职务犯罪工作是有直接的指导意义的。

人民检察院的职务犯罪预防工作，可以理解为是查处和打击职务犯罪工作的派生。因此传统的预防理念认为其工作范围等同于检察机关侦查案件的管辖范围（国家工作人员、国有企、事业单位工作人员和国家机关、国有企事业单位委派人员），与之相适应，预防工作的覆盖面也就是国家机关和国有企事业单位。

而目前苏州的国有企业单位大部分已经完成或正在转变所有制形式，随着时间的推进，苏州乃至江苏，国有、国有控股企业都会降到一个很低的比例。属于刑法规定的国家工作人员将主要以国家机关工作人员为主。依据传统的预防理论，我们预防工作的“覆盖面”就面临着“范围越变越小”和“全社会支持参与的社会化大预防”之间的矛盾--这需要在预防观念上有突破并有相应的预防犯罪的理论作为依据。

法律监督的范围，不简单等同于工作覆盖面。党的十六大促进非公有制经济发展和检察预防工作服务于“两个率先”理念相衔接，我们的预防工作可以扩大工作覆盖面，以基层检察院为例，预防工作除了以区属机关、企事业单位、辖区内的市属国家机关、国有企事业单位为工作重点，和重点领域主管部门建立了联席会议制、工作通报制等一系列制度，形成了一个大的预防网络外，更应有选择地和辖区内的非国有、非国有控股经济成分，（以企业为主）建立联系、开展工作，如发放“监督卡” 等，旨在让这些主体通过适当途径来反映辖区内的行政(行政执法)人员、司法工作人员以及辖区内的市属行政工作人员等在工作、执法过程中有无违规、违法、犯罪行为等，并通过检察机关打击和预防的职能，查办和预防行政执法机关和经济监管部门人员，利用行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等行政职务之便，对非公有制企业索贿受贿，影响正常经营活动的职务犯罪案件；加大查办和预防国家机关工作人员损害经济合法权益的滥用职权、玩忽职守犯罪以及徇私舞弊不移交刑事案件、放纵制售伪劣商品等犯罪案件、行为的力度，促使依法行政和从严治政 ，为非公有制经济主体解决问题。

通过对这些非公有制经济主体、非国家工作人员的主体强化联络和开展工作，落脚点还是来体现了针对国家工作人员的职务犯罪预防和执法、司法水平的监督，法律监督职能得到加强，也坚持了开放型预防职务犯罪之路，寻求到检察机关与企业的最佳结合点，为非公有制经济的发展铺平了道路，符合预防工作服务于“两个率先”的要求。

2、以预防思维改革行使检察权的工作方式，拓展检察机关法律监督职能的作用空间，增强法律监督效果。

以预防思维改革行使检察权的工作方式。贯彻惩治于既然，防范于未然的思想，建立查办案件、监督工作和预防工作的联动机制，充分利用检察资源，发挥职能优势。通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的氛围；用预防成果巩固查办案件的成果，建立遏制和预防职务犯罪的长效机制，通过预防为更好地行使检察权服务，创造更好的执法环境，不断拓展检察机关法律监督职能的作用空间，增强法律监督效果

①以职务犯罪预防工作为龙头，强化整体检察工作对于经济发展的“服务”意识。

预防思维就是服务思维，以预防思维改革行使检察权的工作方式就是检察机关的执法理念从义务本位向权利本位的转变。党的十六大提出了“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”的总体要求，把“发展”作为执政兴国的第一要务，我们的检察机工作也应当自觉服务和服从于社会的发展要求，服从于“执政兴国第一要务”。检察工作要服务于发展，预防工作服务的龙头。理由很简单，一、对于服务于发展而言，预防工作最直观--查处和打击犯罪从根本上讲同样为了推动法制化进程，创造良好的市场经济环境，但它是要站在一个更高角度上来理解--而预防是直观的，在服务这一点上是最容易为社会承认的。二、预防工作的定位是检察机关的综合性业务工作，是围绕检

察职能搞预防；根据《最高人民检察院关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》，各个业务部门也均负有预防职能。所以可以预防工作为“服务”龙头，带动检察机关各个业务部门从各自业务工作的角度，强化对经济的“服务”意识，全面打出检察机关的“服务品牌”。

比如对于各业务部门在办理涉及侵害各类投资企业、投资人及员工合法权益的案件时，在严格按照法定程序的基础上，从受案、办案等几个环节上突出效率--受案环节上控告申诉、民事行政等部门，从受理举报(反映)、申诉到上报分管检察长在当日完成，侦查监督、公诉部门从收案到指定具体案件承办人在当日完成等；又如在办案环节上，快捕快诉等；通过这一系列的承诺、工作，使投资人感觉到不仅仅是我们的政府有亲商、富商的意识，我们的司法机关也积极提供法律服务；感觉到我们良好的预防环境、法制环境，就是良好的投资环境。

②更新司法观念，牢固树立与社会主义市场经济相适应的公平、公正、公开司法观念。职务犯罪预防工作要通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥作用。

依法平等保护公有制经济与非公有制经济的发展的同时，检察机关的职务犯罪预防工作要通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥作用，为经济的发展创造有序的市场环境，保障企业的合法权益的同时维护统一、开放、竞争、有序的市场经济秩序。

我们行使检察职能，过去重打击轻预防，主要是缺乏有效的手段和措施，职务犯罪预防工作要通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的氛围；用预防成果巩固查办案件的成果，建立遏制和预防职务犯罪的长效机制，通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥作用，把过去思想教育转化到了制度化的预防措施，成为可以操作的制度化预防措施、社会化的预防措施。

譬如说，通过对行贿受贿犯罪的查办和打击，建立行贿档案或查询系统。各种市场经济成分都希望有一个公平竞争的环境，查询系统的数据录入与服务范围应当覆盖全国，作为对行贿行为的非刑罚惩治手段，通过诚信评价的经济效应实现对行贿行为的打击与预防。档案对行贿人产生不利影响，甚至超过刑法。从预防措施上讲，什么措施能够遏制腐败，就应该作为好措施，就是体现了是检察权的具体权能的衍进，不局限于现有法律规定，而以是否符合法律监督的本质和要求为根本衡量标准。职务犯罪预防工作也只有通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥真正的作用，依托检察职能，服务于“两个率先”的目标！