北大统计科学中心_当前基层统计科学发展条件调研思考

当前基层统计科学发展条件调研思考

随着科学发展观的深入贯彻落实和新一轮的思想大解放，经济大发展，社会大进步，促使统计工作必须以科学发展观为指导，进一步拓宽发展思路和服务领域，从思想上要打破传统的思维定势和主观偏见的束缚，为基层统计的科学发展注入新活力，创造新动力；从方法上要创新运用统计方法制度和现代信息化手段，提高科学统计的把握能力和科学发展的分析能力。
一、科学发展观是实现基层统计科学发展的重要指导思想
科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展的基本内涵立足于经济、社会、政治、文化、环境、生态等各方面的发展，又着眼于发展各要素之间的协调促进，衔接互动，既反映当前发展的要求，又反映未来发展的需要，而统计工作的内容和要求就是如何科学反映科学发展观内涵各要素的变动规律。科学发展观作为统领一切社会实践活动的理论思维，全面地回答了在经济和社会日益发展的今天，统计实践的具体内容和发展目标，准确地破解了统计如何又好又快发展的难题，为现代统计的科学发展指明了方向和道路，特别是当统计工作在市场经济不断完善的过程中，要充分发挥和彰显其在社会和经济中的作用和地位，就离不开科学发展观的指导，将科学发展观作为统计建设和发展的指导思想更是开创新时期统计工作新局面的重要理论保障，因此，基层统计建设要牢固树立和落实科学发展观，增强实践科学发展观的自觉性和主动性，把统计工作实践的内容与落实科学发展观的目标要求结合起来，积极探索并建立统计科学发展的制度体制和机制，切实把科学发展观贯穿于统计科学发展的全过程和推动统计事业进步的各环节。

　二、当前推动基层统计科学发展的有利条件

　1、各级党委政府对统计工作重视程度和依赖程度不断加强，是快速推进基层统计科学发展的重要前提。

　经过中国几代统计人的不懈努力，反映统计发展和社会进步的统计方法制度逐步确立，统计的信息产品与经济社会的结构变化，增长方式转变，人与环境的统一等的联系程度更加紧密，更能从多角度多方位满足各级党委政府及社会公众对统计信息的需求，党政领导对统计工作的重视程度和支持力度，也随之提高，统计发展的环境更加宽松和和谐，尤其是近几年来各级党政领导不断深入当地统计机构调研视察，既是对统计工作取得成绩的充分肯定，也给统计参与政府决策提供了重大机遇，同时也解决了统计发展过程中的许多现实问题和困难。

　2、经济和社会持续发展为推动基层统计的科学发展提供了重要的环境条件。

　统计对经济和社会的发展具有重要监测预警功能，是认识经济社会发展规律的重要方法和工具，是反映经济社会动态变化的晴雨表和报警器；经济和社会的深入持续发展也越来越需要统计提供强有力的监测、评价和服务能力；同时，统计的发展更需要经济社会发展来支撑，统计内容的变化和工作方法的创新因循着经济社会的变化和进步，经济的腾飞又为统计发展提供了更多调查制度需求，丰富了统计调查的内涵；社会的进步为统计发展创造了宽松的人为环境和物质环境，提供了持续永久的发展动力。

　3、统计事业新局面的不断开拓为推动基层统计的科学发展提供了坚实的基础条件。

　随着统计改革的不断深化，统计内部的管理体制不断健全，统计的创新理念不断改进，统计的方法制度日趋完善。根据经济发展和政府决策需求，建立起来的统计指标体系，使统计工作更具有科学性、系统性、适应性，更能有效地监控地方经济的发展，特别是在新形势下，党政领导中心工作开展到哪里，统计预警监测工作就延伸到哪里，经济形势有什么变化，统计分析和统计报表就反映什么，社会公众需要什么统计产品，统计工作就设计提供什么产品。统计工作服务政府、服务社会的主动性和能动性得到进一步加强。同时，随着统计教育和统计文化的发展，统计工作的内涵和发展空间不断开拓，统计的科学发展日趋成熟。

　4、社会各界对统计产品和服务的需求是基层统计科学发展的客观需求条件。

　经济越发展，社会越进步，居民生活水平越提高，社会各界对统计的客观需求越强烈。要满足社会各界对统计产品的不断增强需求，就必须更好地发挥统计的职能，对经济和社会的发展进行更全面、准确的分析与监测，对经济和社会运行过程中存在的难点、热点问题进行及时剖析；要满足社会各界对统计产品不断增强的需求，就必须努力拓展统计的服务职能、强化统计的预警作用，推动统计工作沿着科学的发展轨道前进。

　三、影响基层统计科学发展的制约因素

　1、基层统计机构基础薄弱，统计的职能难以得到有效的发挥。

　从中国现行的统计体制和实际情况看，统计机构建设呈倒挂“金字塔”的特点十分明显：上层统计机构设置健全、人员多力量相对较强，基层统计机构（市县乡镇）尤其是乡镇统计机构设置单一、人员少力量相对较弱；目前，市级统计机构人员大都在80人左右，县级政府统计机构人员大都在30人左右，而乡级统计机构人员近2—3人，村级统计网络则出现了严重的断层。这样的人员规模，既要完成国家、省局的统计调查任务，又要完成正常的业务报表和当地政府布置的统计调查任务，更要高质量地完成跨度大、时间长的大型普查，统计人员常常是超负荷运转，可谓是上面千条线下面一根针，这种“上强下弱”是影响统计事业发展的主要因素。基层基础工作也相对薄弱，统计队伍不稳定、统计资料不完整、统计网络不健全、统计服务不到位、统计制度不科学等问题较为突出。同时统计任务和统计力量不匹配的矛盾凸显，周期性的统计普查和定期性的统计调查相互交织，任务重、范围广，基层统计站（所）条件简陋、办公经费短缺，统计人员兼职过多、待遇差、素质参差不齐、工作流动频繁，基础统计资料管理混乱、残缺不全，基础工作不扎实等因素在一定程度上也制约着统计职能的有效发展。

　2、统计管理体制改革滞后，统计的工作质量难以得到有效保障。

　首先政府综合统计管理体制实行的是“统一领导，分级负责”的管理模式，统计部门的人员编制、工作经费都由本级地方政府管理和拨付，同级政府对统计机构具有人、财、物权的绝对领导权，上级统计局对下级统计机构仅有业务指导权，这样给统计政令的上下畅通增加了一定阻力，不但弱化了上级统计机构对下级统计机构的管理职能，同时也加剧了地方政府和统计主管部门在统计数据评估监测等意识领域的矛盾，特别是下算一级制度和地方行政绝对领导现实的矛盾冲突，使地方综合统计部门上下都难做人；这种管理体制最大的弊端是统计机构和统计人员无法独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，给统计数据质量的保证增加了难度，严重约束了统计工作的独立自主性。其次政府综合统计和部门统计之间的职责不清、关系不顺、联系不紧，政府综合统计干了许多本应由部门统计干的事，但缺乏对部门统计强有力的管理和协调手段，导致数出多门、相互矛盾等现象，影响了统计数据的权威性。第三目前推行的国家调查与地方调查双轨制管理模式，由于局队之间职责交叉、权限不明、配合不力，使局队在数据汇总、使用上的矛盾冲突时有发生，统计调查系统内部的矛盾日益突出。同时双方各自为政，重复调查，不仅导致了调查资源的浪费，而且也影响了统计在社会和公众中的形象。

　3、现行的统计方法和指标体系与经济和社会发展不适应，统计的服务质量难以有效提升。

　现行统计指标体系基本上还是属于物质生产统计指标体系，统计指标的内容、口径、范围、计算方法还不能完全反映包括一、二、三产业在内的整个国民经济运行状况。统计方法制度滞后于经济、社会发展的要求。如环境资源、生态以及社会发展等方面活动，在统计上还没有形成完整规范的指标体系。抽样调查虽然在许多领域得到应用和推广，但由于不能很好地解决代表性以及数据分层使用的问题，还不能满足目前各级政府管理的需要，在一定程度上造成了统计调查方法的双轨制运行，加重了基层统计的负担，使得统计工作越到基层，头绪越多，任务越重，压力越大。统计制度和指标体系的不完善，在一定程度上也制约着统计工作的正常开展和统计职能的充分发挥。指标体系不完备、数出多门、重复统计、统计调查对象负担过重等现象依然存在。同样，现行统计调查方法主要是由层层汇总、机械求全的全面统计报表制度组成。这是在国民经济基本上处于单一的公有制和实行高度集中的计划经济管理体制下所采用的一种调查方法。随着市场经济的不断发展，经济和社会各方面情况发生了很大变化，全面统计报表制度面临严重挑战，虚报、瞒报、拒报、迟报现象屡有发生。全面报表的统计调查方法体系已经难以为继。

　4、统计调查网络结构单一，兼容性能差，统计的工作效率难以明显提高。

　统计调查网络是统计调查工作的终端，统计数据的生成都要通过成千上万个终端进行搜集、整理最后汇总形成完整的数据库。经过20多年的统计建设和发展，基层统计网络建设取得了很大的成绩，从城市到乡村、从企业到住户，都建立了较为完备的统计调查网络体系，这些调查网络体系的形成，为地方国民经济的发展做出了很大的贡献，产生了积极的推动作用。同时，调查网点在运行过程中，也存在一些问题：一是现有调查网点功能单一，工业调查点、服务业调查点、贸易业调查点、城市住户点、农村住户点、农村固定资产投资点、农产量调查点等专业调查点同时交替设立，星罗棋布，且专点专用，互不干涉，调查点的兼容性能差，使调查员跑了东村跑西村，出了南村进北村；二是现有调查点由于受经费、被调查人员素质（记帐户）等诸多方面的影响，调查点的配合程度差，调查质量不高；三是各种类型（级别）的调查点数量庞大，调查成本高，加大了基层统计工作人员的负担；四是调查点的设立缺乏系统性，重复调查，造成了统计资源的极大浪费，使本来人员紧张的统计系统更是举步维艰、疲于应付。统计的工作效率和质量受到严峻挑战。

　5、统计的法制建设和数据质量保证难度大，统计的公信度难以有效保证。

　一是在新的经济发展时期，对统计法制建设环境和条件研究不够，统计法律法规修订完善的力度不够，措施不得力，统计行政主体和执法主体相互交叉重合，执法的力度和难度加大；再加上统计调查对象对统计法律法规了解不够，虚报、瞒报统计资料的行为仍屡禁不止，作为统计工作保障的统计执法“查处容易、执行难”，所以，“年年执法，年年查处，但震慑力量不大，即使费尽心血得到较为彻底的查处，那也是”温柔的一刀“，从根本上不能给统计违法者以有力的打击。二是部分统计调查对象由于对统计工作的理解不到位，因而配合程度不高，再加上部分统计人员业务不熟，把握统计数据质量的能力差，部分单位片面的追求本部门的政治和经济利益，存在对统计数据质量干扰的现象，导致源头统计数据失真；三是随着经济社会的快速发展，统计调查单位的数量急剧增加，特别是面广量大的小规模私营企业以及个体经营户，难以提供准确的统计数据和资料，且对统计的支持和配合程度下降。还有一些调查对象出于自身利益等方面考虑，不愿意提供真实的统计数据和资料，统计部门获取真实统计资料的难度越来越大，统计的社会公信度面临严峻的挑战。