[法治政府建设实施纲要]建设法治政府提高执政能力的几点思考
实施依法治国基本方略，关键在于党必须依法执政。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出了党要在驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、应对国际局势和处理国际事务五个方面加强能力建设。提高执政能力建设，体现在政府工作中，就是要严格依法行政。可以说，依
法行政是党执政方式的重要创新，是政府正确行使行政权力的基本准则，是民主政治的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会不可缺少的法治基础。
一、依法行政是建设法治政府的第一要务
依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家。与此相适应，依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。法治政府，实质上就是按照法治原则运作的政府，政府的运行和政府的行为都要受到法律的规范和制约。也就是说，在体制上它是“有限政府”，是职能权限明确具体，正确理顺了政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的政府；在运作上它是“阳光政府”，是政府的行为置于阳光之下，置于大众的监督之中，政府行为公开透明，人民群众拥有政府信息知情权的政府；在本质上，它是“服务政府”，是一个以民为本、服从人民意愿，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为己任的政府；在履行职责上，它是“责任政府”，是有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿权责一致的政府；在对外形象上，它是“诚信政府”，是信息公布真实、制定政策稳定、执行法律严格、严守政府信用的政府。为落实“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，切实推进法治政府建设，国务院去年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，作为建设法治政府纲领性文件，《纲要》明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则要求以及主要任务和措施，为实现建设法治政府宏伟目标指明了方向。
第一，推进依法行政，必须实现行政主体法定化。依法行政的主体是各级行政机关和公务人员，必须从制度和法律上明确行政的主体地位。在国家这一级层面上，应当进一步修改完善国务院和各级地方政府组织法，制定机构《编制法》，调整机构设置，理顺职能分工。既要在党政层面上规范机构设置，切实解决分工重叠的问题，还要理顺政府内部的组织构架，克服机构过多，相互扯皮的现象。既要严格行政机构和行政编制的管理，也要实行政事分开，加快事业单位编制、机构和体制改革，防止和克服行政主体的混乱。国家应当尽快制定颁布《公务员法》，改革和完善公务员制度，对行政机关工作人员实行依法管理。通过建立科学合理的干部选拔制度、政绩考核制度和收入分配制度，完善行政机关公务员的激励和保障机制，加快形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。
第二，推进依法行政，必须实现行政职能法定化。这实际上是依法授权问题。依法授权就是要求权力法定，权力的来源必须符合法律规定和法定程序。对行政权力的主体而言，必须是法不授权不可为。行政职能法定化的关键是要理清关系，实现党政职能分开，政企分开和政府部门之间职责分明。在党政关系上，党委要发挥总揽全局、协调各方的作用，政府主要是行使经济调节、市场监督、社会管理、公共服务的职能，为经济和社会发展创造出好的环境。在中央和地方关系上，属于全国性和跨省（区、市）的事务，由中央管理，保证国家法制统一、政令畅通和市场开放。属于面向本区域的地方性事务，由地方管理，以提高行政效率，增强行政活力。属中央和地方共同管理的事务，要明确各自范围，分清主次责任。在政企关系上，政府主要是搞好规划、协调、管理、服务，企业自主、市场调节、公民自治、社会中介能管好的事，或者能比政府管得更好的事，交给企业、市场、公民和社会。在政府内部，要根据精简、统一、高效的原则，做到分工明确、职能明确、责任明确，力求避免相互交叉。在理清关系的基础上，将行政职能通过法定程序成为法律法规，成为法定的授权关系。
第三，推进依法行政，必须实现行政行为法定化。就是要把政府的一切权力行为纳入法律法规的规定和程序之中，防止权力的滥用。 一是规范行政决策行为，提高决策的科学化、民主化水平。对行政的重大决策，通过制度规范形成科学机制。 二是规范行政审批（许可）行为，提高服务质量和行政效能。借鉴一些地方建立行政审批中心的经验，加快推行集中审批、统一审批、联合审批。发展电子政务，逐步实行部门联网、网上办公。三是规范行政支出行为。科学界定政府提供公共产品和公共服务的范围与标准，严格控制政府的行政成本。加快建立和完善公共财政体系，严格政府的投资管理。四是规范行政执法行为。清理整顿执法机构，整合执法资源，充实执法力量，明确执法主体，规范执法行为。在总结集中行政处罚权做法的基础上，逐步实行综合执法体制，改变多头执法、重复执法的现象。五是规范行政运作行为，坚持政务公开，提高行政透明度和群众的民主参与程度。建立健全应急预案和相关法律制度，积极探索危机管理和民事调处的新机制，维护社会政治稳定。
第四，推进依法行政，必须实现行政监督法定化。掌握和运用行政权力，是实现依法行政的基本途径，但是，如果权力缺乏有效的制约和监督，也会被滥用，导致以权谋私甚至发生腐败。对行政的监督应当是多方面的，既包
括党的监督、人大和政协的监督，也包括民主党派和司法的监督、人民群众和社会舆论的监督。从各级政府自身来说，也要重视行政内部的监督，包括层级监督、专项监督、廉政监督和效能监督，特别是要把自上而下的监督和自下而上的监督结合起来，把经常性监督和集中性监督结合起来，把事前、事中监督和事后监督结合起来，把专门机关监督和公众监督结合起来。突出制度建设在行政监督中的核心作用，把行政监督纳入制度和法制的轨道，在行政机关普遍推行岗位责任制、服务承诺制、责任追究制、失误纠错制等行之有效的制度，形成比较完备、相互配套的监督体系。同时，完善并认真执行对规章和规范性文件的监督和审查制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。通过完善有关行
二、制定依法行政实施规划是建设法治政府的关键
党的十五大提出依法治国的基本方略以来，我市在加强政府法制建设，推进依法行政，取得了显著成绩，为建设法治政府奠定了坚实基础。但与建设法治政府的标准和执政为民的要求相比，还存在一些问题。主要是对依法行政与经济、社会发展之间的关系上还存在模糊认识，法治观念淡薄、执法不严、违法不究，权力与利益挂钩、权力与责任脱钩等等。推进依法行政，建设法治政府，是一项事关全局和长远发展的系统工程，作为振兴东北老工业基地中心城市的我市，必须把握好这一难得的机遇，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的任务和要求，结合我市实际，亟需组织制订我市推进依法行政建设法治政府的规划和措施。我认为实现我市建成法治政府的目标，总体上至少应当分成三个步骤来实施：
第一步，利用三年左右的时间，完成实施依法行政的基础性工作。这一阶段工作的重点和目标应当包括，建立健全实施依法行政的各项基本制度和机制，初步形成依法行政良好的机制环境和制度环境；理顺政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系；加速政府职能的转变，基本达到政府职能定位准确、合理；各级领导干部和行政机关工作人员依法行政观念基本形成，依法行政能力明显提高；科学化、民主化、规范化的行政决策机制初步形成；市区（市）县两级政府之间、同级政府部门之间职权划分合理、分工明确，职能配置合理；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，行政执法监督制度和机制网络基本形成；各种预警应急机制、防范和化解社会矛盾机制基本建立。
第二步，利用四年左右的时间，深层次推进依法行政各项工作，力争有质的突破，使我市各级政府初步具备法治政府雏形。这一阶段工作的重点和目标应当包括，加强政府信用体系的建设，信用政府形象得到社会的认可；认真执行科学、民主的行政决策机制，各级政府决策失误逐渐减少，决策能力和水平显著提高；依法履行各项政府职能，政府职能运转良好；加快先进的管理方式和管理技术的推广与应用，行政成本进一步降低，行政效率进一步提高；注重规范行政机关行政行为的合法性及合理性，违法行为和违法案件大幅下降，社会满意度大幅提高。
第三步，全面提升依法行政推进速度，加快法治政府进程，初步将我市各级政府建设成具有浓郁地方特色的、现代化的法治政府，达到社会主义和谐社会对法治政府的基本要求。即：政府的职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上并且运行通畅；行政管理体制和行政执法体制基本建立或完善；制定的地方性法规、规章符合法律规定的权限和程序，充分反映我市的实际并且反映出广大市民的意志；法律、法规和规章得到全面、正确的实施，违法行为得到及时的纠正和制裁，政府应对突发性事件和风险的能力明显增强；政府提供的信息全面、及时、准确，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信；行政权力与责任一致，行政权力与利益彻底脱离，行政监督机制运行有效；政府公务员尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成，依法行政能力增强，能够运用法律手段管理经济、文化和社会事务，依法妥善处理各种社会矛盾。
三、提高政府公务员依法行政能力和水平是建设法治政府的基础
公务员是政府构成的基本单位，政府的方方面面工作都是通过公务员的行政行为来完成的。没有公务员具体实施的行政行为，政府工作就不可能正常运转。在目前全面建设社会主义和谐社会的新阶段，我国经济发展的社会环境已经发生并将继续发生巨大而深刻的变化，政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事业的诸多方面，任务繁重，要求很高。政府既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和公共利益、及时解决经济和社会生活中出现的各种问题，又要公正执法、尊重并充分保护人民群众的合法权益，需要政府机关公务员具备科学判断能力、应对复杂局面的能力、依法行政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的，是要提高依法办事的能力和依法行政水平。可以说，政府公务员依法行政的能力和水平的高低，在某种程度上决定了推进依法行政，建设法治政府的进程。对于依法行政能力的内涵，虽然目前还没有明确的界定，但依据《全面推进依法行政实施纲要》对政府公务员的要求，大致包含以下几项内容。第一，具有较强的法律意识、规则意识和法制观念，熟知基本的法律知识；第二，忠实遵守宪法、法律和法规，具备用法律思维研究问题、分析问题、解决问题的能力，能够准确运用与工作有关的法律、法规和政策，按照法定的权限和程序履行职责、执行公务；第三，敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律的尊严。怎样提高政府机关公务员依法行政的能力和水平：
首先应当提高领导干部依法行政的能力和水平。通过建立并实行领导干部的教育、培训考核制度，把对宪法和相关法律知识的学习、掌握、运用作为各级人民政府及其工作部门的领导干部必备素质的基本要求，将领导干部依法行政意识、以法律手段解决问题的能力和水平作为考核领导干部政绩的一项重要内容。
其次，应当建立行政机关工作人员综合法律知识和专门法律知识的学习和培训制度，增强法律意识，提高适用法律的能力和水平。通过采取多种形式的学习、教育、培训，重点解决实际工作中法律适用的问题，使行政机关工作人员特别是行政执法人员熟练掌握与本职工作有关的法律法规和规章，合法、合理并严格依照法定程序正确适用法律。
第三，完善和落实行政执法人员的资格认证制度、岗前培训制度和定期轮训等项制度，增强行政执法人员的执法为民意识和责任感，树立恪尽职守、依法行政、文明执法的意识。
推进依法行政，建设法治政府是一项长期的、艰巨的、复杂的系统工程，需要进行坚持不懈的努力。从政府的角度，要通过制定依法行政责任机制、采取将依法行政实施情况纳入行政机关领导班子目标责任制、定期考核等切实可行的措施，扎扎实实、稳步推进，才能达到实现法治政府的宏伟目标。