[认真践行 提升]认真践行科学发展观把政治协商纳入决策程序

科学发展观是马克思主义中国化的最新理论成果，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。深入学习实践科学发展观，是当前和今后一个时期的重要任务。在政协工作中，认真学习实践科学发展观，如何把政治协商纳入决策程序，促进党政决策的科学化、民主化，是一个需要进一步研究探讨和规范完善的问题。

一、把政治协商纳入决策程序意义重大

政治协商，在民主理论上，属于协商民主的范畴。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一论断深刻阐释了我国民主政治的两种表现形式，一为代议民主，以投票为中心；一为协商民主，以对话为中心。人民政协的政治协商，是我国作为制度性安排的协商民主形式，是我国社会主义民主的重要表现形式之一，在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用，有着强大的生命力。

十七大报告明确提出:支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。这一论述突出了人民政协的特点和优势，反映了人民政协在中国特色社会主义民主政治中的独特地位和作用。

而且党的十七大报告在支持人民政协履行职能部分的论述中，提出了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则。这一原则，包含着深刻的思考和丰富的内涵，体现出了极大的开拓的勇气。应该说，它把人民政协的政治协商工作提到了新的战略高度，赋予政协新的生命力，是突破性的，意义非常重大。

今年全国两会前夕，胡锦涛总书记又再次强调，要结合党的十七大提出的新任务新要求，进一步规范政治协商的任务和程序，发挥政治协商在促进科学民主决策中的作用。这是对新时期政协履行好政治协商职能提出的新要求。要履行好这项职能，就必须遵循把政协的政治协商纳入决策程序的根本原则，这样不仅能切实保障各党派团体和各界人士有序政治参与、平等参政议政的权利，而且能保证党政决策过程中最大限度地吸纳各种意见，反映各方面诉求，使党政更加科学民主地决策，促进经济社会的科学发展、和谐发展。因此将政治协商纳入决策程序是贯彻十七大精神和学习实践科学发展观的具体体现，具有十分重要的意义。

二、政治协商纳入决策程序的主要内容和原则

将政治协商纳入决策程序，就是一个地方的重大问题要在决策之前和决策执行过程中进行充分协商，以促进决策的科学化、民主化。其主要内容有：各级党委、政府贯彻上级党委、政府的大政方针、重要工作部署及重大改革措施的出台和贯彻执行情况；政府工作报告、国民经济与社会发展规划及年度计划、财政预决算报告，人民法院、人民检察院工作报告、国民经济与社会发展规划、财政预决算的执行情况；行政区划变动和重点建设项目、民心工程项目等重大事项；换届时或届中重要人事安排或调整、政协委员的推荐或调整；关系人民群众生产、生活的重大问题；统一战线和人民政协内部的共同事务；工作人员履行职责、遵纪守法、勤政廉政的情况；参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况；有关单位办理政协建议案和政协委员提案的情况；各级党委、人大、政府、政协提出的需要协商的其他事项。主要程序为：党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定政协协商的议题；政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。主要原则是：坚持重大问题协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前的“三在前”原则；制定经济和社会发展中长期规划、重大建设项目及解决事关人民利益的重要问题要先协商后决策，对重要人事安排要先协商后决定，制定关系地方全局的重要政策、规定要先协商后通过的“三在先”原则。

三、目前政协协商中存在的问题

关于认识问题。总体来看，随着改革开放的继续深入，民主意识的不断增强，党委政府和人民政协对政协政治协商的认识越来越深刻，思想上越来越看重，但冷静观察，这些认识仍然停留在低浅层面上，认识上尚未实现根本转变。主要表现在：首先对政协政治协商的地位作用缺乏认识。很少有人将政协的政治协商上升到中国共产党领导的多党合作的重要体现，党委政府科学决策民主决策的重要环节，提高执政能力的重要途径的高度来认识，往往是把政协政治协商看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，有的甚至心存政协政治协商是插手争权、增加麻烦、降低效率、有碍发展的误解。其次对政协政治协商的重要原则认识不足。对把政治协商纳入党委、人大、政府决策程序，这一政协政治协商重要原则至今未能引起应有重视。党委、人大、政府进行决策的议事规则未按此原则加以修改，政协政治协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前的规
定难以真正落实，致使政协在政治协商中陷入“一头热”的尴尬境地。再次对不同层级政协政治协商的特殊性未引起足够重视。对政治协商，各级政协满足于中央文件和《政协章程》的相关规定，很少有人意识到政治协商必须从不同政治层面和不同层次的政协组织实际出发，导致区县政协套用全国政协和省市政协的办法，使基层政协将政治协商的某些重要协商内容视为禁区和雷区，而常常满足于情况通报和琐事上的协商。

关于制度问题。目前，全国上下已响亮地提出了政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设问题，“三化”建设作为各级党组织对加强政协政治协商的要求已经十分明确。要求虽然明确，但在实践中具体探索还比较少，政协政治协商制度建设，至今尚

未成功破题。首先一系列重大问题急需破解。例如政协政治协商制度化、规范化、程序化建设的内涵和具体要求，当前还没有明确答案。什么是制度化的政治协商？怎样才算规范化了？政治协商程序化的要求是什么？各级组织文件中均无明确说法。政协政治协商的主体如何界定？各个协商主体应如何对待协商过程中形成的意见建议？这种意见和建议具有何种效力？协商内容在与时俱进中应如何具体化和规范，等等，有许多重大问题需要在解放思想中，通过探索和创新加以破解。其次现有政治协商制度存在“四多四少”现象。一是对政协组织的规定和要求多，对党委、人大、政府的规定和要求少。尤其是对党政领导重视和支持政协政治协商缺少有操作性的程序规定。二是是笼统的要求和原则性规范多，具体可操作的规定少。中央和地方各级党组织关于加强政协工作意见的文件及《政协章程》，有关政治协商规定，都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，几乎上下一般粗，难以具体遵循和执行。如政协政治协商“三在前三在先”原则仅仅是一句悦耳的口号，无任何具体制度、规范、程序确保其变为现实。对政治协商的“重要”、“重大”问题，由于界定不够，政协与党委政府的理解大相径庭。对不同内容、形式的协商，缺乏与之配套的操作程序。三是引导性规定多，制约性规定少。中央和地方各级党组织在政协政治协商的规定中，刚性制约措施缺项，只规定了应该做什么，对不这么做如何处理没有任何说法。如不将政治协商纳入决策程序的组织和个人，该负什么责任无规定；对该协商而不协商造成决策失误的，谁来查处？如何处理？对协商后报送的意见建议不阅批、不办理落实、不及时反馈有无责任？由谁具体负责？对不调研就协商的劣质协商，是否问责？这样的制度空白，使所有的文件都显得苍白无力。建立完善政治协商工作责任追究制，是制度建设的当务之急和关键所在。

关于执行问题。中央和地方各级党组织加强人民政协工作的意见出台后，党政组织和政协在贯彻执行政治协商规定方面，有新举措、新内容、新进展，政治协商的计划性、实效性在不断增强。尤其是四川、贵州等省的不少基层政协，已将同级人大常委会任免的领导干部，甚至党群系统的领导干部和后备干部的选拔纳入了政协协商的内容，使协商内容获得了实质性拓展。但是，从总体上看，对政治协商规定的执行差距还十分明显。首先在协商规则上不配套。党委、人大、政府普遍未将政协政治协商作为决策必经程序，纳入其各自的议事规则。迄今为止，不经政协政治协商不决策的规定，只是一种美好的期盼。想到了协商，想不到就不协商；高兴了就协商，不高兴就不协商；领导者有空就参加协商，领导者忙了就不参加协商，这是政协政治协商的常态。其次在协商内容上的随意性。由于政协协商的“重要”、“重大”问题规定的笼统性，协商内容在不同地区政协之间的差异较大。一些地区将辖区内“重要”、“重大”问题悉数提请政协协商，一些地区则以党政负责人的兴趣爱好为标准，认为需要让政协协商的就协商，认为不需要政协协商的就不协商。再次以通报代协商，即协商的滞后性。最为典型的是换届人事安排，在尘埃已经落定，上级文件批准领导班子配备方案之后才提请政协协商，谁也说不清楚这是一种什么协商滋味。第四，临时突击性协商。在基层政协，经常发生党委、政府因某项重要工作急需决策，临时通知政协对该事项予以协商。这种协商，不仅将政协搞得手忙脚乱，而且往往只是保证程序实难确保质量的协商。第五，政协不调研就协商。由于协商程序不具体，调查研究未作为协商的前置条件，政协往往忽略这一准备环节，致使协商质量不高，政协声誉受损。

四、贯彻落实把政治协商纳入决策程序的建议

在贯彻落实把政治协商纳入决策程序的过程中，现在已有少数省、市出台了相关规定，有的内容正在逐步实施，有的正在研究探讨。目前，我省及各市也未出台相关的规定。通过学习实践科学发展观，把政治协商真正纳入决策程序，促进党政科学民主决策势在必行。为此，建议：

1、扎实开展专题调研。各级党委、人大、政府、政协应围绕把政治协商纳入决策程序开展专题调研，通过组织相关各部门、政协各参加单位、各专委会、各委员界别组开展多层次地调研视察，进一步研究探讨将政治协商纳入决策程序的内容、形式和范围，促进政治协商制度的进一步规范和完善，提高政协履行职能的成效，也为党委、政府更好地贯彻落实把政治协商纳入决策程序提供参考依据。

2、积极争取并创造条件。在认真调研的基础上，建议各级政协积极向党委呼吁，要把政治协商纳入决策程序列入议事日程，并落到实处。具体讲，就是每年年初，党委、政府、政协三个办公厅（室）就本年度政治协商的内容及议题进行专题协商，拿出具体意见，政协按照规定进行协商并及时反馈意见，促进党政决策的科学化、民主化。同时，要出台关于把政治协商纳入决策程序的具体办法和建议，形成规范文件，并建立长效机制，为政协进一步拓宽履职范围创造条件，促进政协更好地开展工作。

五、把政治协商纳入决策程序的途径

如何把政治协商纳入决策程序，促进党委、政府决策的科学化？这是人民政协组织面临的一个重要课题。把政治协商纳入决策程序的途径是多方面的。笔者认为，当前要在以下几个方面下功夫。

途径之一：切实增强协商意识

人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。人民政协的政治协商是由我国的政治体制、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和人民政协的性质决定的，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。加强人民政协的政治协商，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。人民政协的政治协商具有代表

性、广泛性、界别性、组织性和整体性的特点，发挥着其它组织无法替代的作用。因此，党委、政府和人民政协组织要进一步增强政治协商意识，充分认识政治协商在决策中的地位和作用，高度重视人民政协的政治协商，自觉把政治协商纳入党委、政府决策的必经程序和重要环节，充分运用政治协商这种社会主义民主的重要形式，广泛发扬民主，充分听取民意，达到民主与集中的统一，进一步促进决策的科学化、民主化。

途径之二：始终坚持协商制度

人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。政治协商是我国民主制度的重要组成部分，是人民政协的首要职能。在发展社会主义民主政治、推进决策科学化、民主化的历史进程中，一是要坚定不移地坚持和贯彻“基本政治制度”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是这一基本政治制度的重要政治形式和组织形式，政治协商是这一基本政治制度的重要体现和要求。因此，党委要加强领导，政府要大力支持，人民政协组织要发挥自身的特点和优势，履行好政协工作职能。二是要坚持“三在前”、“三在先”的政治协商原则。党委、政府在决定事关全局的大政方针、经济社会发展中的重大决策、社会政治生活方面的重大事项时，必须坚持政治协商的“三在前、三在先”原则，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，真正做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施，进一步推进决策的科学化、民主化。三是要坚持和完善政治协商的程序。人民政协的政治协商有其自身的特点和规律，政协组织要不断坚持和完善政治协商的有关程序和规范。党委要统一部署和协调，有计划、有步骤、有重点的组织实施政治协商，使之成为决策科学化、民主化的有效环节。

途径之三：积极提供决策参考

决策是现代行政管理的一项基本职能和管理活动。科学决策是指按照科学的决策理论和决策规律，遵循科学的决策原则和程序，运用现代科学的决策方法对决策事项进行决断的管理活动。根据决策学理论，科学决策一般要经过发现问题——确定目标——拟定方案——咨询论证——确定方案——组织实施——信息反馈——纠正偏差——总结经验等程序或过程。在这一过程中，咨询论证是发扬民主、集思广益、科学决策的关键环节，对整个决策活动起着举足轻重的作用。人民政协组织人才荟萃、智力密集，具有建言献策、提供“智囊”的独特优势。把政治协商纳入决策程序，可以有效发挥政协组织在科学决策过程中的咨询论证和智力支撑作用。政协组织中积聚了一大批专家、学者和各类专业技术人才，这是难得的智力资源。党委、政府要重视和发挥政协委员中专业技术人才的智力资源作用，使 “人才库”中的“人才”出库，“智囊团”中的“智囊”解囊，更好地服务于科学决策。一方面，党委、政府要吸收政协委员中的专家、学者参加决策咨询机构，就中长期发展规划、项目建设等有关重大决策事项，在决策前按程序进行分析论证、咨询评估和“议政性”协商。专家、学者要充分运用自己的业务专长，多从专业技术的角度讨论所议事项，为党委、政府提供决策参考。另一方面，政协组织要通过专题调研、提案等形式，就党委、政府重视、人民群众关心的政治、经济、文化和社会生活中的重点、热点问题，向党委、政府建言献策，及时提供决策参考目标。同时，通过组织委员视察的形式，对党委、政府决策事项的贯彻落实情况进行跟踪调研，及时反馈信息，以便党委、政府作出新的决策。

途径之四：不断创新协商方式

政治协商是一种重要的扩大公民有序政治参与的民主形式。人民政协组织要根据发展社会主义民主政治、推进决策科学化、民主化的要求，不断总结、完善、创新政治协商的载体和方式方法，激发委员政治参与的热情，提高政治协商的质量，增强政治协商的效果。一是以政协全委会为载，对“政府工作报告”、“中长期经济社会发展规划”等事关地方经济社会发展全局的重大问题进行总体协商。二是以政协常委会为载体，对党委、政府关心、人民群众期盼、影响地方经济社会发展全局的重点、热点问题进行专题协商。三是以政协主席会议为载体，对推进地方经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的重要问题和有关事项进行重点协商。四是以政协专委会为载体，对推进地方经济社会又好又快发展的有关事项进行对口协商。五是以政协委员、专家、学者听证会议为载体，对“重大工程项目”等专业技术性强的决策事项进行专业协商。六是以调研报告、政协提案、情况反映为载体，对地方经济社会发展中的有关问题进行书面协商。七是以联席会议为载体，对“重要人事安排”等影响地方经济社会发展全局的敏感问题进行个别协商。同时，在政治协商的过程中，根据协商议题可邀请人民群众代表参加，增强政治协商的广泛性。