积极财政政策要更加积极|实施积极财政政策的四大难点

4万亿元的投资、9500亿元的赤字、8%的经济增长率，这一连串令人瞠目的数字深深地触动了中国人的心。在当今发达国家连经济增长为正都不敢轻言、一些新兴经济体（如俄罗斯、韩国）前几年还超常增长如今却陷入通胀和低增长并存境地的形势下，中国的目标值确实也震惊了世界，这一回中国人民真的又站起来了。然而必须清醒地认识到，当前世界各国的经

济刺激计划都是政府主导型的，人们把希望都寄托在了政府身上，中国更为突出。那么，政府靠什么兑现誓言呢？

2009年的“政府工作报告”和“预算报告”表明政府是在倚重财政手段来拉动经济增长、强力推动社会发展，国家财政猛然从收支相对平衡转到高度不平衡状态，这实际上意味着外在压力将迫使国家财政再度进行深层次制度变革并寻求财政政策与其他各类政策新的协调机制。初步归纳，今后中国财政不可避免地会面临四大难题：

其二，高赤字难免引发通货膨胀。高赤字要靠高举债为支撑，高举债难免诱发通货膨胀。2009年发行的9500亿元国债，要靠今后连续增发债务来偿还，从现在的政府投资规划和经济周期规律来看，未来几年依然要打高赤字，而这又要靠发债来弥补，如此循环，我国的国债余额占

gdp比重未来几年突破40%可说已成定势。国债发行归根到底是挤占储蓄，从而迫使基础货币供给持续高扩张，也就是造成通货膨胀。特别是当前我国国债发行收入立项的工程尚需地方政府和相关企业配套资金，这种投资引致大部分还要靠银行贷款来解决。也就是说，国债项目的放大效应也要挤占储蓄。可见，综合起来看，至少2万亿元的储蓄要由政府来直接配置，而其他类型投资主体的投资需求银行也要满足，这势必倒逼银行通过降低存款标准备金率、降低利率等手段来增发货币。西方发达国家如美国刺激经济增长时走的是同一条路，但他们的货币是国际化货币，通货膨胀可以被外部消化一些，但我国货币只是国内自由流通的货币，因而通货膨胀只能在国内消化。显然，我们从现在起就应该考虑如何妥善处理高举债与通货膨胀之间的关系。稳健之策似应是条件允许随即减少国债发行额。

其三，支出急剧扩张客观要求调整财政体制。2008年的预算执行情况和2009年的预算事实上已充分表明中央财政的支出扩张度超过地方财政支出扩张度，这里边的制度性因素之一是地方不能打赤字、中央可以，但更主要的因素是随着中央政府出台的保民生、扩大基本公共服务供给范围，提高公共产品供给标准，中央财政介入的领域越来越宽，现在的格局是原来主要由地方政府承担的支出责任如义务教育、社会保障、医疗卫生等中央政府承担的部分越来越多，其中社会保障补助支出中央已占大头。2009年高赤字、高举债，中央财政在基本公共服务供给方面的责任又加大了，特别是如果养老保险在全国推行统一规范的制度，那么，中央财政的支出压力会骤然再度加大。我们必须清醒地认识到，国际经验已充分证明，市场经济条件下劳动力和人口的自由流动，实际上意味着医疗卫生和社会保障等制度要全国统一，这要求中央政府把相关事权和支出责任担下来，中国不可能例外。然而现行的财政体制与之是不相匹配的，突出表现是中央收入占全部收入的比重只在55%左右，根本不可能履行更多的事权，如果硬要办，就要增加更多的赤字、发更多的债，但这要积累更大的财政风险。怎么办呢？从现在起，我们确实要认真分析调整财政体制的可行性，似应在细化事权划分的前提下，调整收入划分制度体系。

其四，财政支出管理难度加大。2009年我国财政支出总额将突破7万亿元，同时由于国债发行额度大，国债资金使用结构又日趋复杂化。从2009年的预算报告表明，我国的财政支出已发生重大变化：一是规模急剧膨胀，2009年中央财政的支出规模比10年前全国财政支出总额多几倍；二是转移性支出比重快速提高，如社会保障补助支出、农业补助支出、政府间转移支付等；三是支出方式转变，表现在很多

支出直接到达受益人。这些变化给财政支出管理带来了进一步完善的要求。其中突出问题有四点：一是要进一步优化支出标准体系，要以此为实现财政支出管理科学化的基础；二是建立全国联通的财政支出动态监控体系；三是加强财政信息化建设；四是逐步建立起由一般预算、国有资本经营预算、社会保障预算、债务预算构成的复式预算体系。