常务副局长_**副局长在全省银行业系统学习“四法”会议上的辅导报告

**副局长在全省银行业系统学习“四法”会议上的辅导报告 文章作者：afeiv 文章加入时间：2005年9月7日11:0 去年12月27日经十届人大常委会第六次会议审议通过，并于今年2月1日正式实施的银行业“三法”，倍受国内外经济、金融界的广泛关注。这不仅是我国银行业改革和发展史上值得浓墨重彩、大书特书的重大史事，而且将对我国银行业稳健发展和竞争实力提升具有重大而深远的影响。同时，去年8月27日经十届人大常委会第四次会议审议通过，将于今年7月1日实施的《行政许可法》，对规范我们的监管行政行为、保护被监管人的合法权益提供了重要的法律保障。学习银行法是当前全国金融系统的一项中心任务，从上到下，从各个总行到基层的分支机构，我们银行业系统的每一个干部员工今年的一个共同任务，就都使我们切身感受到我们处置这些风险，缺乏一个至高无上的有力的武器。这个武器是什么？就是法律的武器。这次修法、立法的过程中，风险控制就放在主要的位置，很多条款都是针对风险控制设立的。 （四）原有法律已不适应金融监管体制改革的需要 这个监管体制的改革就是去年分设的银行业监督管理委员会。银监会的设立使分业监管的体制架构形成了，但其履行职能缺乏法律依据。新设立的银监会师出无名，执法无据，难以行使职能。要解决银监会师出无名的问题就要立法、要修法。这个原因可以说是直接的动因。在修法的过程中，专门提出要制定《银监法》。银监会设立后，国务院交办的任务首先就是修立新法。银监会一成立，就立即成立了法律起草小组，在国务院法制办的领导下，人民银行、银监会、国务院法制办等单位参加，共同成立新法起草小组，经过8个月的努力，如期通过了全国人大常委会的审议。法律起草和修改过程，时间跨度是8个月，其中，历经很多曲折和反复，最终，达成了一致意见。 二、银行业“三法”的修立过程 由于以上四个不适应，修立银行业“三法”就历史地提到了全国人大的议事日程。2002年，国务院就成立监管体制改革领导小组，提出了人民银行法、商业银行法的修改意见。2003年4月，全国人大采取临时措施于十届人大二次会议作了一个由银监会代行人行原监管职能的决议。接着，国务院成立了“三法”修立小组。小组成立后，有一批人专门从事这项工作，他们查阅了世界上所有发达国家有关银行业的基本法规，夜以继日的工作，整个法律经过了40稿的改动，征求了各行各业各界的意见，争论和分歧开始时是非常非常大的，通过多次反复的讨论和磨合，最后取得一致。任何法律的制定和修改都是利益的调整，既然是利益的调整，就要有受益者和受损者，也就必然会引起争论。这个法律既是党中央国务院一个*决策，也是各个部门利益之间博弈的过程，只有这个博弈达到均衡，各方意见才会对这个法律得以确认，加以认可。“三法”应该是一个符合我们现在实际的法律，但并不是最好的法律，原因是最好的法律会对一部分利益的代表者制约很大，目前只能取其同，舍其异，最后的结果是“三法”以高票通过。 在立法过程中，主要有四个方面的争论。第一个就是职责之争，主要是人民银行和银监会、银监会与其他公检法司的职责之争。有人认为，人民银行要保留一部分监管权，有人认为，中央银行出规则，监管部门搞监管就够了。又有人认为，要搞监管就必须定规则，否则，权责利不统一。如果人民银行保留监管，就会出现多头监管，使被监管者无所适从，使被监管者饱受监管之苦。在这种状况下，职责之争一直是焦点。最后，按照稳定职能和运行监管职能来进行划分（央行的货币政策职能在此不谈），金融业的稳定，尤其是系统风险，最后要对清算和市场稳定负责的时候，是人民银行的职责。在运行过程中，就是监管机关的职责。商业银行在运行过程中，不能每天接受两个、三个以上机关的检查，这样正常经营难以开展。正如街上只能有一个警察，但一定要有修理厂和医院。一旦出了交通事故，交警作出处理，车子到修理厂维修，受伤人员到医院去治疗。金融机构出了问题，要倒闭，要市场退出，由中央银行来管。 第二个是“法”“例”之争。究竟是立“法”还是立“例”，“法”就是法律，“例”就是条例。我国的法有三个层次，第一层次是法，是全国人大所颁布的法律，是全国必须强制推行的，放之四海皆准；第二个层次是条例，国务院制定的规章，它的法律效率低于法律；第三个层次是部门规章。一开始，有人提出，银监会成立之后，制定一个监管条例就行了

，不需要立法，这是一种意见。第二种意见认为，银行业的风险可能引发经济风险和国家风险，国家风险直接导致政权风险。银行这个特殊的行业不立法进行监管，将产生极大的后患，最终难以收拾。再就是证券、保险均有专门的法规，如果处于同等地位并且占金融资产95%的银行业金融机构没有专门的法律来约束，那么，在监管过程中，这些银行业金融机构就可能受制于《保险法》和《证券法》，如果在三大行业交叉的业务出现问题时，在找相关法律依据时，法大于例，银行业的经营者就会处于明显的被动地位。在立法的意见统一后，又存在是立“专业法”和还是立“综合法”之争。世界上其他国家都只有一个银行法，就把银行的组织法则、监管法则、行政许可法则全部得以确认，我国却制定一个《商业银行法》，又要制定一个《银监法》，有点不伦不类。全国人大认为，重新立法，将金融监管混在其中，工程浩大，加上还有一些东西目前不好界定，如政策性银行和商业银行不一样，还有外资银行、一些地方上的小银行，包括农村商业银行等等，不好放在一起。此外，将一些非存款类的非银行金融机构纳入统一的法律来界定，概念上难以统一，技术上也有难度。因此，全国人大最后还是选择了立法，并且是“三法”共立，即订立监管法，修正原有两法，使“三法”成为一个整体。 三是权力之争。主要是指监管部门的监管权和司法部门的监管权。在国务院提交到全国人大常委会的稿子中，就赋予银行业监督管理机构有延伸检查权，如对银行董事会决议的否决权，委托中介机构的检查权，对人员指定谈话权（双规），财产查封没收权等。延伸检查权有对银行内部的，也有对银行外部的，因为银行的风险具有外部性，如果客户在银行套取贷款，我们就要对套取贷款的客户的状况进行检查，如某人套取了银行贷款几个亿，监管机构有权限定他于何时到我这来说清楚，并对他的账户进行冻结。有人认为：延伸检查权侵占了公民的隐私权、财产权，最后这个权力全国人大没有直接授予，而是要求特别授权。对冻结财产、阻止出境，只要监管部门提出申请，公安机关、海关等部门就要执行。在机构出现问题时，原来是责令其指定重组，后来改为促成重组。这些准司法权，加了一个限定词，即“申请获许”。日本的现场检查是封查式，检查时不提前通知，直接将行长、总经理办公室打上封条，个人财物都不能带走，个人放在办公室的财物不能说明来源的都有受贿的嫌疑。他的这种方式犹如占领，因此，当行长的个人风险是很大的。美国则是搜查式的检查，上班前在门口等着，把所有的东西用麻袋装走，然后你继续工作。这些国家既是经济最开放、金融最活跃的地区，也是监管最严厉的地区。只有监管严了，才能放活你的经营思路，否则你成天想着如何获取本不应该获取的利益，业务创新和敬业的精神状态就会下降。 四是混业之争。现在金融混业已经成为国际大趋势，监管法和商行法究竟是否允许混业，是一个争论的焦点。目前是一部分人赞成混业，一部分人赞成分业。我们国家的金融风险之所以没有危及金融体系安全和国家安全，就是因为没有实行混业经营，如果实行混业一定会出毛病。现在商业银行的主要收入来源仍是利差，但有缩小的趋势，银行马上要面临利差微利时代，如对优质客户你就要降低利率。所以银行现在要进入新领域如投资领域、服务领域，这两个领域将成为商业银行最主要的利润增长点和利益获取点。争论的结果是来一个妥协的办法，不能搞混业，但国务院特批的可以做，因为我们已经有混业了，中信、光大两个集团公司银证保都有了。 对以上争论，法律上主要按照四个原则达成一致。第一是立法原则，即由全国人大制定法律，而不是由国务院制定条例；第二是紧扣主题原除了需要保密的信息以外，其他的都应公开，尽可能使信息充分。我们要学法，就是要向社会公开。这个法不仅是监管者的法，更主要是被监管者的法。既是被监管者保护自己的武器，也是监管者行使监管职权的法律武器，监管者和被监管者处于对等的地位。公正就是所有银行业的参与者处在同等的法律地位，包括银行的经营者、银行客户、存款人、贷款人、监管人都处于同等地位，要平等对待。再就是效率原则。监管的成本是很大的，要提高效率，就要节约监管成本。监管成本是指维护银行业安全运行的监管资源的最大节省，监管资源的有效配置、合理利用。投入的对面是产出，谁投入谁产出，如果下到被监管对象接受吃请，必然导致监管成果为被监管单位享用，会给监管法则打折扣。吃饭是监管成本的转移问题，俗话说“吃了别人的嘴软，拿了别人的手软”，这就是为什么我们要廉洁，要提高效率的原因。 “五”就是《银监法》授予了监管者五种权利。一是规章制定权，业务规章、经营规则、行为规范、政策规定的制定权，都要由银监会来制定。当然，有权制定还要依法制定，法律许可的才能做，法律没有许可的不能做，这是第一大权力。二是审查批准权，即机构、业务、人员的审查批准权，我们最初的监管就是做这些事情。三是检查监督权。检查监督权主要是指现场检查和非现场检查，再就是并表监管和跨境监管。检查监督权具体包括有：查封资料的权力，有询问当事人的权力，有要求报送报表、文件和资料的权力，也有与高管人员谈话的权力，还有要求相关人员说明情况的权力。所以说，我们的监管人员到你那里去搞检查，要求你（当然他要依法，如果他讲错了，那是他违法）提供资料，要求哪些人在什么时候到场说明情况，这个是有法律依据的，你做不到就是违法。我们去搞检查，去了后有的人把这个帐不拿出来，那个本不拿出来，这个资料不拿出来，那个文件不拿出来，凡是这些软磨硬抗的全是违法行为。我告诉我们监管部门的同志，你一去了后就给他开个清单，涉及到哪些资料、帐表、台帐、凭证，涉及到那些相关人员，如果他到时候没有拿出来，就可对其进行处罚，这叫节约我们的有限监管成本。人家不敢拿出来，只有两个原因，要么自己没底气拿，要么就是上司有令，只有这两条才使他不提供资料。解决这类问题的办法就是先把资料和配合的问题解决好了，再去解决第二个问题。我们以后的监管一定要按照循序推进的原则，首先解决第一个问题。比如说，我要找你们行长谈话，行长明明在家你推脱说不在，你有确切证据说明这个问题的时候，也可以不检查，先把这个问题搞清楚，我的这个办法就是求准不求多的原则，你弄一个事情弄准就行了，不要搞数罪并罚，就是单罪处理、个案处理就行了。大规模的检查以后我们一般不搞，一个一个来就行。当然，我们依法监管，同时也请大家来依法监督我们的检查。所以，有些东西我们要向被监管对象说清楚，我是从来主张对等，在对等、公平的前提下，来执行同一个规章，不偏私，不偏颇。四是强制纠正权。就是当某个银行出现一些重大的风险问题和严重的违规问题，监管机构有权责令你强制改正。比如说，责令你停止部分或全部业务，限制你股东的分红，限制你的资产转让，责令控股股东转让股权或限制股东、董事的有关权利，再就是责令调整董事、高管人员，这些都叫做强制纠正权，就是责令你改正，我不处罚你，但你必须要做。五是行政处罚权。行政处罚权就是“见钱见人”， 经济处罚和纪律处分。这一次的经济处罚不仅是对机构，更重要的是对人，所以我们银行的工作人员，我们商业银行、股份制商业银行的行长们，你们拥有获取高额收入的可能性，但是你们也潜在着被高额罚款的可能性，可以罚5万到50万，罚个人而不是罚单位，

有的是既罚个人又罚单位。所以这次法律在这方面的要求比较严，就是说收益与风险并存，这是一对孪生兄弟，你拿高工资也有可能被重罚。处罚权这里面就讲得比较多了，有经济的、有纪律的、还有业务的，处罚的形式还有法律追究。 “六”就是六个约束。六个约束主要是约束监管者的。第一个约束叫职权约束。就是监管机构行使监管权力（上面说到过有五种权力）一定要在授权的范围内依法进行。这五种权力也并不是每一层的监管机关都有，有的是银监会行使，有的是银监局行使，有的是分局行使，有的是县级监管组行使，这个职责划分，国务院和全国人大法工委要求必须有一个内部的授权，就象我们商业银行经营授权一样，执法也要授权。第二个约束就是人品约束，就是对人的基本素质和道德品质的约束。监管工作并不是所有人都能做的工作，你来了就做那不行，监管工作人员必须要有与你从事监管工作这个职能相匹配的知识水平和业务经验，它要有一定技术，它是一项技术工作，它的要求应该是很高的。下一步银监会还要搞监管人员的资格制度，对你的素质、对你的品质要进行评估，评估之后才能上岗位，你的品行操守不好也不行。第三个约束是程序约束。我们要搞什么检查，要制定什么新的规则，必须要在一定范围内征求意见，要向社会进行公开。金融机构审批设立的条件有哪些，必须告知监管对象和公众，不能搞暗箱操作。高管人员任职资格有哪些基本条件，要进行公告。还有我们搞检查，现在也不能随便就去，一定要依法办事，要有两证，两证两人，就是说搞一次检查，人员至少要有两个人，两证是指检查通知和执法证，现在我们的执法证还没发，在还没有下发的情况下，就是我们各级银监机构的介绍信，你有了这个才行，我跟你们再熟，我去了之后你们也要要求我出示*，这就象金库、发行库、业务库一样，你是行长也要持证经批准签字才能进入，这是你们的法律权利。但是如果两证齐全了，你就必须无条件的按照要求接受检查，他检查的范围如果超出了法律规定，你们可以起诉。当然你也可以向上级反映，大家都依法办事就好办了。我们的监管人员只要没有达到这个要求而到你们那里检查，没有下发通知书，没有开具介绍信，你们可以不接受检查。对去的这个人，我们肯定要严厉批评，学法学到哪里去了？连基本的东西都不知道。因为每一个人都是多面人，你在上班执行公务的时候你是一个*，但下班后就不能再打着这种身份。监管人员的行为要符合国家法律、法规的基本要求，要符合道德准则，请大家监督和约束。第四个约束就是岗责约束。岗责约束就是要求我们这些监管者必须忠于职守，要保密。特别还有一点，发现突发事件必须要报告。法律专门写了一段报告制度，据说这一段原来所有的法律里面都没有。报告制度的根据就是因为“非典原由”， 非典蔓延的主要原因就是不报告。因为有了“非典”的教训以后，现在的每一项法律里面都加上这一句，就是突发事件都要报告，这不是一般的责任，如果有问题就要追究责任。第五个约束就是监督约束。监督约束就是指我们监管机关的行为受两个方面的监督，一个是受审计、监察这些部门的监督，第二个是受社会公众的监督，重点包括被监管对象的监督。第六个就是时限约束，就是时间限制。监管机构行使职权、行使职能的时候，所有的行为都有时间限制，这也是行政许可法的基本要求，政府机关所有的行政许可行为，如果法律没有特殊规定时间的，一般就是二十天，经过批准后可以延长10天，超过期限都叫违法。由于金融机构的特殊性，《银监法》对不同行为作出了不同的时间限制，这个时间限制整个法里面就是五个时间，第一个时间就是机构审批时间，机构审批的时间限制是6个月；机构变更和业务品种的审批是3个月；高管人员稳定，所以人民银行根据这个职能专门成立了金融稳定局。这个稳定局和监管部门的关系，打个不恰当的比喻，就相当于一个是门诊部，一个是急救室。一般问题就是由监管机关处理，就象看门诊，开处方、拿药、制定排队等游戏规则。如果已经病入膏肓，就要交给人民银行，因为人民银行有一个职能，就是最后贷款人，最后贷款人就是金融市场的一个守夜人，哪一家关不了门，就该他来负责帮你关门，如果这家出了问题，就由他来处置。比如我们三个省撤销了29家城市信用社，借了几十个亿，都是人民银行的再贷款，因为他有货币功能，最后解决问题都是靠钱，而不是靠人。不管你是经济发行还是超经济发行或是通胀，反正要有钱来解决这个问题，他不光是对银行，证券和保险也是一样，所以有人说，它这个金融稳定局实际上是金融不稳定局，它管不稳定，在稳定状态时由监管部门管，不稳定的由人民银行管，凡是退出市场的，比如就象华银、赛格的风险处置就是由人民银行管。 3、三个规范。三个规范主要是规范了人民银行的一些监管权限，因为不能有多头监管的问题发生。三个规范主要是： 第一个规范就是规范了它的直接检查权。直接检查权主要是与执行货币政策有关的检查，也就是人民银行直接到商业银行进行检查，这样的检查主要有九项：第一个是检查存款准备金的缴存状况；第二个是检查使用特种贷款的情况，这个特种贷款就是指国务院批准之后由你贷给非银行金融机构，贷给大的重点项目，现在已经很少很少。再就是贷给政府处置风险，因为你贷了他的款就要归他管；第三个就是检查人民币管理情况，*收缴等；第四个就是同业拆借的情况；第五个是外汇管理的情况；第六个就是黄金管理的情况；第七个就是代理国库清算管理的情况，国库代理是人民银行代理财政部，那么具体的一些清算汇划则由商业银行负责；第八个就是支付清算；第九个就是反洗钱。这些是属于人民银行可以直接检查的，并且这个直接检查一定是有关行为，不是全部行为。 第二个规范就是规范了建议检查权。原来人民银行一直强调可以建议银监机构对银行业金融机构进行全面检查，对各项业务进行具体检查，这个权力争了很长时间。《人民银行法》最后对建议检查权进行了规范，可以从以下三点来理解。第一，这个建议是有前提的，就是根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，才能行使建议检查权。比如水泥、钢材行业有贷款过多的问题，涉及到货币政策的问题，它可以建议检查。第二一定是对国务院银行业监督管理机构，是人民银行对银监会，而不是人民银行的一个分支行对银监局或银监分局。第三是要回复。全国人大常委会法工委讲得非常清楚，检查建议三十天内回复，不是指你在三十天内一定要去做。人民银行建议检查，你可以检查也可以不检查。比如说人民银行给银监会去一个函，建议对某某行业的贷款或利率执行情况进行检查，这里有三种情况：第一种情况是这个建议非常及时，我们正要检查；第二种是你提的问题，我们早已做了检查；第三种情况是你提的问题，我们认为没有必要做。建议检查权一定是涉及到货币政策和维护金融稳定，而且是由中国人民银行总行对中国银监会发建议。 第三个规范就是规范了人民银行的特别检查权，即人民银行对银行机构的全面检查。法律条文没有讲，我把它归纳为特别检查权。这么这个特别检查权也有一个重要前提，就是要“国务院批准”。《中国人民银行法》规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”。直观的前提是“经国务院批准”，隐含的前提是这家机构可能会危及到金融的稳定，危害存款人的利益。尽管结算，二是中间业务定价，三是银行卡规则。其它方面都划分得很清楚。第二个划分是划分了商业银行开展投资业务的政策界限。商业银行不得投资信托、证券、企业，但国务院另有规定的除外。现在的股份制商业银行的控股公司本身都存在这个问题。这就意味着下一步我们的商业银行经国务院批准都可能投资于信托、证券和企业，没有经过批准就是违法。 3、三个放宽，三个从严。第一个放宽是放宽了抵债所获不动产和股票、股权的处分期限。原来规定商业银行由抵债所获得的不动产和股票、股权，在一年之内必须处置掉，这次由1年改为2 年。这两年的时间我们可以对一家上市公司或一家企业进行全新的改造。一年不好处置，两年使银行有足够的时间在维护自身的权益或增大资产的前提下，去缓解流动性压力。 第二个放宽是放宽了对拆借资金的限制。过去拆借资金时间是四个月，现在无期限。法律没有说的我们都可以做，法律说不准做的我们就不做，所以说对我们的发展也是一个很大的利好。第三个放宽是放宽了机构设置条件。取消根据经济发展需要和银行业竞争状况设立的条件，改为审慎条件。比如说原来在武汉市，两个机构之间必须有一定距离。后来有一个讨论：究竟是合理密度还是扎堆效应？原来竞争状况是我的制约条件，现在竞争状况是我的目标， 对商业银行不能简单的限制。 三个严格：一是严格股权管理，即变更持有资本总额或者股份总额需要报银监会审批的比例由10%降为5%，更为严格。二是严格行为管理。即把董事（出资人）纳入高管人员管理。董事是出资人的代表，是经营管理者的幕后指挥。以前，我们只对经营者进行管理，所有者往往逍遥法外。这次““三法””增加了对商业银行董事的管理，并且增加了对个人的处罚。三是严格了行政处罚。不仅经济处罚标准大幅提高，原来罚款1-10万元的，增加到了10-30万元；原来5-30万元，增加到了50-200万元，而且过去处罚一般只对机构不对人，现在是既对机构又对人，双管齐下。 总之，对商业银行来说，是有松有紧，有放有收。 四、银行业“三法”的突出特点 银行业“三法”的特点非常鲜明，使人耳目一新，主要表现在以下五个方面： （一）控险贯全篇 风险控制是银行业“三法”的主线和精髓，是立法的动机和宗旨之一。风险是银行与生俱来、终身相伴的，银行最大的敌人就是风险，这是由银行的特性所决定的。首先，银行靠8%的资本就可以支撑100%的负债，他是完全靠负债来进行资产经营的，银行一旦出了问题，往往要由负债人承担，所以，必须要有一个公共部门来代表广大存款人进行监督管理；其次，由于信息严重不对称，千家万户的存款人很难知道银行的经营管理情况，很难知道银行的风险状况；此外，银行风险具有负外部性，存款人将钱存入银行后，就让渡了资金的使用权，银行将资金贷给借款人后，也让渡了资金的使用权，银行对借款人的情况也很难搞清楚，一旦借款人出了风险，就会危及银行。所以，这次立法以风险控制为主线，可谓抓住了要害。《银监法》第一条就规定：其立法宗旨是“防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益”；《中国人民银行法》第二条规定：其立法宗旨是“防范和化解金融风险，维护金融稳定”；《商业银行法》第1条也规定：其立法宗旨是“保障商业银行稳健运行，维护金融秩序”。以上这些都是要求控制风险，这是银行业“三法”的最大的特点，并且，“三法”还强调了要建立风险的预警机制、评价制度、处置机制，强调了建立审慎会计制度、审慎经营规则、信息披露制度等，这些都是为了控制